Die armen Nachbarn von gegenüber
Europas Mittelmeerpolitik geht an den Realitäten vorbei von Georges Corm
Das Lieblingsprojekt von Präsident Sarkozy hat viele Namen: „Mittelmeerunion“, „Union für das Mittelmeer“, „Barcelona-Prozess“. Die wechselnden Titel entsprechen den unscharfen Konturen des Projekts und reflektieren zugleich die Widerstände, die es bei zahlreichen europäischen Partnern Frankreichs auslöst. Die Idee entstand im französischen Präsidentschaftswahlkampf 2007, doch nach Einschätzung aller Beobachter zielte sie nur auf eines: einen institutionellen Rahmen zu schaffen, um die Türkei irgendwie zu „integrieren“, ohne ihr einen EU-Beitritt zu eröffnen, den Paris strikt ablehnt.
Seither hat das Projekt etwas an Konsistenz gewonnen, was allerdings zu diversen Streitigkeiten führte, insbesondere zwischen Frankreich und Deutschland, das als wichtigster Geldgeber vorgesehen ist. Das größte Dilemma auf politischer Ebene ist der Widerspruch zwischen der zunehmenden Orientierung Frankreichs auf Israel und der angestrebten Integration der arabischen Länder, die sich bekanntlich weigern, ihr Verhältnis zu dem jüdischen Staat zu normalisieren, solange sich der nicht aus den 1967 besetzten Gebieten zurückzieht. Die Vorbehalte Algeriens und Libyens zeigen, welche Widerstände es noch zu überwinden gilt.
Die zahlreichen Seminare und Symposien, die seit einigen Monaten in Frankreich und im Maghreb stattfinden, lassen erkennen, dass Programme zu Umweltfragen – insbesondere zu den Themen Wasser und Energie – eine besondere Rolle spielen. Zentral sind aber auch Themen wie Finanzmärkte, Liberalisierung und wirtschaftliche Öffnung, denn die Mittelmeerunion soll ja vor allem auch Investitionen und damit das Wachstum zu fördern.
Was dabei wohl erneut in Vergessenheit gerät, ist die Realwirtschaft in den Staaten des südlichen Mittelmeerraums. Eine unlängst im Auftrag der französischen Agentur für Entwicklung durchgeführte Studie formuliert dazu eine realistische und mutige Diagnose: „Nach makroökonomischen Anpassungsschritten, die mit Unterstützung internationaler Finanzinstitutionen erfolgten, konnte sich das Wachstum wegen schwer auflösbarer innerer Blockaden nicht wieder erholen. Die strategischen Einkünfte aus Rohstoffexporten, von denen (diese Länder) ‚profitieren‘, trugen weitgehend nur dazu bei, diese Blockaden zu zementieren. Generell und über einen längeren Zeitraum hinweg ist es diesen Ländern nicht gelungen, ihr Pro-Kopf-Einkommen dem der nördlichen Anrainer des Mittelmeerraums anzugleichen. Die Wirtschaftstätigkeit ist nach wie vor in großem Umfang auf die externen Ressourcen angewiesen, das Wachstum ist nicht Resultat eines von innen heraus gesteuerten Prozesses.“1
Seit der frühen Antike ist das Mittelmeer ein Raum üppiger Imaginationen. Zudem stellte es für die Anrainerstaaten wie für deren Nachbarn – und überhaupt für jede Macht mit imperialem Anspruch – ökonomisch wie auch strategisch ein verlockendes Ziel dar. Vom Beginn des 19. bis zur Mitte des 20. Jahrhunderts wurde die mediterrane Südküste vollständig von Franzosen und Briten dominiert. Seit der Entkolonialisierung in den 1950er-Jahren mischten dann auch andere Akteure mit, allen voran die Sowjetunion und die USA. Das Mittelmeer wurde für die beiden Führungsmächte des Kalten Krieges zu einem Hauptschauplatz ihrer Auseinandersetzungen. Auch der arabisch-israelische Konflikt und später der Krieg zwischen Irak und Iran hatten weitreichende Folgen. Die einstigen Kolonialmächte und damit Europa verloren trotzt wirtschaftlichen und kulturellen Austauschs an politischem Einfluss.
Westeuropa entwickelte seine Dynamik vor allem dank des Gemeinsamen Markts und dessen Ausdehnung zunächst auf die europäischen Mittelmeerländer (Spanien, Griechenland, Portugal), dann auf die nordeuropäischen Staaten und schließlich auf die von der sowjetischen Vormundschaft befreiten zentraleuropäischen Länder. Die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) entwickelte sich zu einem gemeinsamen Wirtschaftsraum und schließlich zur Europäischen Union. Im Lauf dieser letzten 30 Jahre vernachlässigten die EU-Mitgliedsländer, allen voran Frankreich, Italien, Spanien und Großbritannien, ihre traditionelle Einflusspolitik im Mittelmeerraum.
Die von de Gaulle betriebene aktive Politik gegenüber den arabischen Staaten (er hatte die Besetzung der arabischen Gebiete durch Israel abgelehnt) verlor in der Folge immer mehr an Substanz und internationalem Gewicht. Nach dem Ölpreisschock von 1973/74 entstand zwar eine euro-arabische Gesprächsplattform, doch diese Initiative erbrachte wenig konkrete Ergebnisse. Das enttäuschte vor allem die arabischen Regierungen, die sich von Europa mehr Engagement für die Lösung des israelisch-arabischen Konflikts erhofft hatten.2
Viel stärker richtete sich das Augenmerk der Europäer schon seit Beginn der 1980er-Jahre auf den militärischen Konflikt zwischen dem vermeintlich modernistischen, laizistischen Irak und dem Iran des Ajatollah Chomeini. Das Ende dieses Krieges bedeutete nur eine kurze Atempause. Der Einmarsch der irakischen Armee in Kuwait im August 1990 und der endgültige Untergang des Sowjetregimes im Dezember 1991 verschafften den USA die Möglichkeit, sich im Mittelmeerraum und im angrenzenden Nahen Osten endgültig als alleiniger Konfliktmanager zu behaupten. Die EU und die Mitgliedstaaten, die zugleich Mittelmeeranrainer waren, mussten sich mit einer Nebenrolle begnügen und beschränkten sich darauf, die Politik der USA zu unterstützen. Sie bemühten sich gar nicht erst, das Gleichgewicht zwischen Arabern und Israelis wiederherzustellen, sondern beschränkten sich auf wirtschaftliche Zusammenarbeit, Kontrolle der Migration, Liberalisierung des Handels zwischen den beiden Mittelmeerküsten und den interkulturellen Dialog.
All diesen Zielen sollte auch der Barcelona-Prozess dienen. Diese seit 1995 diskutierte Initiative sollte an den 1991 begonnenen israelisch-arabischen Friedensprozess von Madrid anschließen, den die USA im Gefolge der Militäraktionen des Westens (und arabische Staaten) zur Befreiung Kuwaits angestoßen hatten. Schon in Madrid hat man den Willen bekundet, nicht nur den Konflikt um die israelisch besetzten Gebiete zu schlichten, sondern auch eine mediterrane Freihandelszone von der Türkei bis Marokko zu gründen, die auch Israel einschließen sollte.
In der Folge organisierte Washington mehrere Wirtschaftsgipfel – 1994 in Casablanca, dann in Amman, in Kairo und in Katar –, zu denen wirtschaftliche und politische Führungskräfte aus aller Welt eingeladen wurden. Der Plan zur Gründung einer Mittelmeerbank wurde allerdings nicht weiterverfolgt. Und der sogenannte Oslo-Prozess endete damit, dass die palästinensische Bevölkerung noch mehr Leid und Elend erfahren musste.
Während der Madrider Prozess zum kompletten Fehlschlag wurde, erbrachte der Prozess von Barcelona greifbarere und nachhaltigere3 Ergebnisse. Vor allem wurden die finanziellen Unterstützungsprogramme der Europäischen Kommission und der Europäischen Investitionsbank für Drittländer aus dem Mittelmeerraum aufgestockt.4 Ein erheblicher Teil dieser Gelder diente dazu, die in den frühen 1980er-Jahren unter Anleitung der Weltbank und des IWF begonnene Politik der Strukturanpassung und der institutionellen Modernisierung nun auch auf wirtschaftlicher, kommerzieller und finanzieller Ebene fortzuführen und zu vertiefen.
Das Ziel ist klar: Man will die beiden Gegenküsten des Mittelmeers schrittweise zusammenführen, und zwar mittels einheitlicher Institutionen, die der Marktwirtschaft, dem Freihandel (ausgenommen die Agrarprodukte der Südküste) und dem freien Kapitalverkehr (aber nicht der Freizügigkeit der Menschen) verpflichtet sind und eine strenge Begrenzung der Staatsausgaben, die Unabhängigkeit der Zentralbank und eine orthodoxe Geldpolitik gewährleisten sollen. Dem liegt die naive Auffassung der EU-Machthaber zugrunde, die getreu der angelsächsischen neoliberalen Lehre glauben, dass die Vereinheitlichung von Institutionen wie von selbst zur Angleichung der krass unterschiedlichen Lebensstandards nördlich und südlich des Mittelmeers führen.
Die Assoziierungsabkommen enthalten auch ein politisches Kapitel, in dem es um Menschenrechte und Rechtsstaatlichkeit geht, wobei einige Bestimmungen der EU in diesem Bereich sogar bestimmte Machtbefugnisse einräumen.5 Doch diese Klauseln in den Assoziierungsabkommen blieben weitgehend wirkungslos, wenn man von der Türkei absieht, die das Tempo demokratischer Reformen unter dem Druck aus Brüssel beschleunigt hat. Die meisten dieser Länder haben nach wie vor autoritäre oder halbautoritäre Regime, denen die Angst vor islamistischen Übergriffen als Vorwand zur Einschränkung aller möglichen Freiheitsrechte dient. Und was den israelisch-palästinensischen Konflikt angeht, so hat sich die EU noch nie dazu verstanden, unter Berufung auf Artikel 2 ihres Abkommens von der israelischen Seite die Respektierung und Erfüllung der UN-Resolutionen zu fordern.
Auf ökonomischen Gebiet führte der Barcelona-Prozess rasch zu handfesten Resultaten: Profitable Sektoren, wie vor allem die Telekommunikation, werden privatisiert; überall werden die Zölle gesenkt, fast überall die Mehrwertsteuer eingeführt; die lokalen Börsen beginnen sich zu beleben; der florierende Bankensektor öffnet sich für Investitionen aus dem Ausland. Auch die Staatsfinanzen werden disziplinierter gehandhabt, und die Geldpolitik der Zentralbanken hält sich mehr und mehr an die internationalen Regeln.
Angesichts dessen stellt sich die Frage, warum dann die Europäische Union 2005 ein neues Instrument erfand, um den Barcelona-Prozess abzulösen. Die neue „Nachbarschaftspolitik“ bezieht sowohl die Länder des Mittelmeerraums ein als auch Staaten anderer Regionen wie Moldawien, Russland, Georgien, Armenien, Aserbaidschan, Weißrussland und die Ukraine. Seitdem sind auch die EU-Unterstützungsfonds in dieses neue Schema eingebunden. Das bedeutet etwa, dass jedes Land seine Finanzierungsprioritäten mit Rücksicht auf die zentralen Interessenbereiche der Union definieren muss. Automatische Priorität gewinnen damit Programme für die Zusammenarbeit in Sicherheitsfragen und die Nachrüstung bei Grenzkontrollen, die nicht nur die illegalen Zuwanderungsströme von der Südküste und ihrer afrikanischen Umgebung eindämmen, sondern auch dem organisierten Verbrechen und dem Terrorismus vorbeugen sollten.
Die „Nachbarschaftspolitik“ resultierte aber auch aus der Einsicht, dass der Barcelona-Prozess auf politischem Gebiet ein Fehlschlag war. Er half weder bei der Schlichtung von Konflikten noch bei der Normalisierung der Beziehung zwischen Israel und seinen Nachbarn, ohne die eine Integration des jüdischen Staates in seine Umgebung am Mittelmeer nicht möglich sein wird. Stattdessen überließ Europa den USA die – durchaus parteiische – Vermittlung im israelisch-arabischen Konflikt. Kaum vier Jahre nach Einführung dieser Politik tritt nun also das neue französische Projekt auf den Plan. Allerdings gab es bereits im Vorfeld Spannungen und verborgene Differenzen, vor allem in zwei Punkten. Bei der angestrebten institutionellen Struktur und der Machtverteilung zwischen den europäischen und den arabischen Mittelmeeranrainern stellt sich etwa die Frage nach der Koordination dieser neuen Struktur mit der europäischen Kommission und den Programmen für die Mittelmeerländer. Oder die Frage nach der Aufteilung der Befugnisse innerhalb der neuen Struktur und zwischen den Repräsentanten der arabischen Mittelmeerländer und den europäischen Regierungen. Ganz zu schweigen von den Rivalitäten zwischen den arabischen Staaten, die sich um wichtige Posten streiten.
Diese innerarabischen und innereuropäischen Streitereien, aber auch die bürokratischen Querelen in der Union wecken am Erfolg dieser Initiative ernste Zweifel. Vieles spricht dafür, dass sie die realwirtschaftlichen Probleme der Länder im südlichen Mittelmeerraum nicht bekämpfen kann; auch wird sie kaum in der Lage sein, ein ernst zu nehmendes, korrekt finanziertes Programm zur Angleichung der Lebensstandards zu erarbeiten. Die Erfahrung der Kooperation zwischen Europa und den Mittelmeerländern in den letzten 15 Jahren zeigt, dass eine oberflächliche Modernisierung die Wirtschaft des Südens nicht unbedingt dynamisieren wird und auch die gewaltige Armut, die Arbeitslosigkeit und den in manchen Ländern noch existierenden Analphabetismus nicht beseitigen kann.
Umgekehrt zeigen die wirtschaftlichen wie politischen Erfolge der Tigerstaaten, dass Hilfe von außen keineswegs die entscheidende Voraussetzung für Entwicklung ist. Viel eher hängt diese von einer internen Dynamik ab – und vom kollektiven Willen, aus dem Teufelskreis der Unterentwicklung auszubrechen. So gesehen wird die Mittelmeerunion nicht viel bewirken: Einem Modell, das auf den Einnahmen für Rohstoffexporte beruht, fehlen die Voraussetzungen für den Sprung in eine produktive Wirtschaft.6
Georges Corm war libanesischer Finanzminister, ist Wirtschaftsberater und Autor unter anderem von „La Méditerranée. Espace de conflit, espace de rêve“, Paris (Gallimard) 2002, und „Missverständnis Orient: Die islamische Kultur und Europa“, Zürich (Rotpunktverlag) 2004.