Supermächte in Lateinamerika
China und die USA konkurrieren um Einfluss
von Anne-Dominique Correa
Mit einem Kredit der US-Entwicklungsbank (DFC) in Höhe von 3,5 Milliarden Dollar wird Ecuador einen Teil seiner Auslandsschulden gegenüber China begleichen. Der Rahmenvertrag vom Januar 2021 sieht im Gegenzug vor, dass die Regierung in Quito dem „Clean Grid“ beitritt, einer auf Präsident Trump zurückgehenden Initiative mit dem Ziel, chinesische Unternehmen von der Beteiligung an 5G-Netzen auszuschließen.1
Lange hatte die Regierung in Washington die chinesischen Aktivitäten in ihrem lateinamerikanischen „Hinterhof“ wenig beachtet, doch der mögliche Ausbau des 5G-Netzes durch Huawei in der Region scheint die Lage verändert zu haben.
China hat seit seinem Beitritt zur Welthandelsorganisation (WTO) im Jahr 2002 seine Präsenz in Lateinamerika massiv verstärkt. Das liegt zum einen daran, dass die USA stärker anderweitig engagiert waren. Zwar hatte George W. Bush im Präsidentschaftswahlkampf 2000 noch versprochen, der „Gleichgültigkeit Washingtons“ gegenüber Lateinamerika ein Ende zu machen. Doch nach den Anschlägen vom 11. September 2001 rückten vor allem der Nahe und Mittlere Osten und Afghanistan in den Fokus.
Auch Barack Obama verkündete im April 2009, gerade drei Monate im Amt, er wolle ein neues Kapitel in den Beziehungen zwischen den USA und den Nachbarn im Süden aufschlagen. Doch dann vollzog er 2011 mit seinem „pivot to Asia“ eine Neuausrichtung seiner Außenpolitik, mit der Lateinamerika in den geopolitischen Prioritäten der USA weit zurückgestuft wurde.
Der zweite Faktor, der zu Chinas Erfolg auf dem Südkontinent beitrug, geht auf die 1980er Jahre zurück, als eine schwere Schuldenkrise die Region heimsuchte: IWF und Weltbank zwangen den hoch verschuldeten Staaten damals drastische Strukturanpassungen auf. Daraufhin brach das Wirtschaftswachstum ein: Im Zeitraum 1960–1979 hatte das Bruttoinlandsprodukt (BIP) um 80 Prozent zugelegt, von 1980 bis 1999 wuchs es nur um 11 Prozent. Und die Zahl der Menschen, die unterhalb der Armutsgrenze lebten, stieg zwischen 1980 und 2004 von 120 Millionen auf über 210 Millionen. Dieser Absturz in die Armut erklärt zum Teil, warum nach der Jahrtausendwende in vielen Ländern linke Politiker an die Macht kamen: die vielzitierte „rosarote Welle“.
Der ecuadorianische Präsident Rafael Correa erklärte kurz nach seinem Amtsantritt 2007 den Vertreter der Weltbank zur Persona non grata. Er schloss die US-Militärbasis Manta und setzte die laufenden Freihandelsverhandlungen mit den USA aus. Im selben Jahr trat Venezuela unter Präsident Hugo Chávez aus dem IWF aus und bezeichnete den Fonds und die Weltbank als „Instrumente des Imperialismus zur Ausplünderung armer Länder“.2 In Bolivien verwies Präsident Evo Morales 2008 nach einem Putschversuch gegen ihn den US-Botschafter und den Vertreter der US-Drogenbekämpfungsbehörde DEA des Landes. Fünf Jahre später warf er die US-Entwicklungshilfeorganisation USAID hinaus und beschuldigte sie, „eher politische denn soziale Ziele“ zu verfolgen.3
Gleichzeitig verstaatlichten mehrere Regierungen der Region ihre Rohstoffvorkommen und erhöhten die Steuern auf Gewinne von multinationalen Konzernen. „Diese Maßnahmen haben etliche westliche Unternehmen zum Rückzug aus diesen Ländern veranlasst“, erklärt die Wirtschaftsforscherin Rebecca Ray, Expertin für chinesisch-lateinamerikanische Beziehungen an der Boston University.
Peking ist größter Gläubiger der Region
Die Hoffnungen der lateinamerikanischen Staaten, die mehr Unabhängigkeit von den USA anstrebten, richteten sich damals auf Peking, verfügte China doch über ausreichende technologische und finanzielle Ressourcen, um diese Bestrebungen unterstützen zu können. Im ersten chinesischen Weißbuch zu Lateinamerika, das 2008 veröffentlicht wurde,4 präsentierte sich die asiatische Supermacht als Partner mit einem „ähnlichen Entwicklungsstand“ wie die Staaten Lateinamerikas und versprach eine Zusammenarbeit auf der Grundlage von „Gleichheit, gegenseitigem Nutzen und gemeinschaftlicher Entwicklung“.
Nach der Finanzkrise von 2008 boten chinesische Finanzinstitute, namentlich die China Development Bank und die Export-Import Bank of China, den lateinamerikanischen Ländern Hilfe an, die Probleme bei der Kreditaufnahme auf den internationalen Finanzmärkten hatten. Das waren vor allem Venezuela, Argentinien und Ecuador. Die chinesische Regierung zeigte sich flexibler als die US-amerikanische und ermöglichte die Rückzahlung von Krediten in Form von Rohstoffen. So konnte sich China nebenher günstig und sicher mit Rohstoffen versorgen, um seinen wachsenden Bedarf zu befriedigen. Auf den ersten Blick war das eine Win-win-Strategie.
Inzwischen ist China der wichtigste Handelspartner von Brasilien, Chile, Peru und Uruguay und der größte Gläubiger der ganzen Region. Seit 2005 hat es Darlehen in Höhe von fast 137 Milliarden Dollar zur Finanzierung von Infrastrukturprojekten wie Häfen, Straßen, Staudämmen und Eisenbahnlinien vergeben.5 Damit liegt die Summe der chinesischen Kredite in der Region höher als die der Weltbank und der Interamerikanischen Entwicklungsbank (IDB) zusammen.6
Das plötzliche und massive chinesische Engagement gibt durchaus Anlass zur Besorgnis. Hat sich Lateinamerika bei dem Versuch, die Dominanz der USA loszuwerden, einem neuen Imperium unterworfen? „Jenseits der Rhetorik der Süd-Süd-Kooperation bestehen weiterhin Asymmetrien“, sagt Sophie Wintgens, Wissenschaftlerin am Zentrum für politische Studien der Freien Universität Brüssel. „Was den Handel betrifft, haben die lateinamerikanischen Staaten mithilfe von China ihre Abhängigkeit von den Vereinigten Staaten tatsächlich verringert. Gleichwohl bleibt das Muster des Nord-Süd-Handels erhalten: China verkauft Industrieprodukte und kauft Rohstoffe.“
Auch jene wirtschaftliche Abhängigkeit, die lateinamerikanische linke Ökonomen im 20. Jahrhundert anprangerten, besteht weiter fort. Und sie könnte sich durch die Beteiligung von 18 lateinamerikanischen Ländern an Chinas Projekt der „Neuen Seidenstraße“ noch verstärken. Dieses weltweite Infrastrukturprogramm, das 2013 von Xi Jinping verkündet wurde, macht China zum Zentrum einer handels- und geopolitischen Vernetzung.
Die chinesischen Ambitionen sind in einer Region, die unter einem eklatanten Defizit an Infrastrukturinvestitionen leidet, allerdings nicht die größte Sorge. Im weltweiten Vergleich steht Lateinamerika bei den Ausgaben für die Infrastruktur mit 2,5 Prozent des BIPs pro Jahr an vorletzter Stelle (nach den Zahlen der IDB). Und eines der Vorzeigeprojekte Pekings, der Bau einer transkontinentalen Eisenbahnlinie von der Atlantik- bis zur Pazifikküste, steht auf dem Wunschzettel der regionalen Unternehmen, besonders Brasiliens.
„China füllt einfach die Lücken einer jahrzehntelang praktizierten neoliberalen Politik, die die Rolle des Staates gemindert und unsere Entwicklung fast ausschließlich den Marktkräften überlassen hat“, meint Osvaldo Rosales, ehemaliger Direktor der Abteilung für internationalen Handel und Integration bei der Cepal (Wirtschaftskommission für Lateinamerika und die Karibik). „Diese Politik, nicht China, hat die aktuellen Handelsstrukturen geschaffen.“
Die Neue Seidenstraße erscheint vielen Regierungen Lateinamerikas so vielversprechend, dass Peking das Projekt als Druckmittel einsetzen kann, um seine „Ein-China-Politik“ durchzusetzen. Um ihre Partizipation zu ermöglichen, haben Panama, El Salvador und die Dominikanische Republik in den letzten Jahren die Volksrepublik China diplomatisch anerkannt, womit sich die Zahl der Verbündeten Taiwans in der Region auf neun verringerte. Diese Annäherung an Staaten, die gewissermaßen eine Brücke zwischen Atlantik und Pazifik darstellen, entsprach Chinas Interesse an strategischen Handelswegen wie dem Panamakanal, sicherte ihm aber auch weitere Stimmen in den internationalen Organisationen.
Zugleich kritisierte Peking lautstark die Haltung Washingtons: Die USA „betrachten Lateinamerika als ihren Hinterhof“, erklärte der Sprecher des Außenministeriums, Lu Kang, im April 2019. Dagegen sei China ein „wahrer Freund“7 der Lateinamerikaner. Allerdings mussten diese erfahren, dass sich chinesische Unternehmen auch nicht altruistischer verhalten als US-Konzerne. „China genießt in der Region nicht unbedingt den besten Ruf“, sagt Margaret Myers, Leiterin des Asien- und Lateinamerika-Programms der Denkfabrik Inter-American Dialogue. Vor allem zivilgesellschaftliche Organisationen sind über chinesische Investitionen zunehmend beunruhigt.
Als 2014 in Ecuador bei der Überflutung der Baustelle des riesigen Wasserkraftwerks Coca Codo Sinclair dreizehn Arbeiter starben, kamen die üblen Arbeitsbedingungen auf chinesischen Großbaustellen ans Licht. Ein Jahr später ließ der peruanische Präsident Ollanta Humala in der Region Apurimac auf indigene Demonstranten schießen, die gegen die von einer chinesischen Firma betriebenen Kupfermine Las Bambas protestierten. Am Ende gab es fünf Todesopfer.
2018 verschob Bolivien den Bau des Rositas-Staudamms wegen Protesten der angrenzenden Gemeinden, die von den chinesischen Bauherren nicht konsultiert worden waren. „China operiert stets auf bilateraler Basis und schafft so einen Wettbewerb zwischen den Ländern; wodurch die Umwelt- und Sozialstandards in den Verträgen immer weiter sinken“, analysiert Sophie Wintgens, wogegen Rebecca Ray befindet: „Die ökologische und soziale Bilanz chinesischer Investoren ist nicht schlechter als die westlicher Investoren.“ Was allerdings bedeutet, dass sie auch nicht besser ist.
Seit 2014 sind in den meisten Ländern des Subkontinents wieder rechte Regierungen am Ruder, die sich an den geopolitischen Präferenzen der USA orientieren. Das hatte eine veränderte Haltung gegenüber China zur Folge. Der neugewählte salvadorianische Präsident Bukele klagte 2019, dass China „Projekte entwickelt, die nicht durchführbar sind, und Länder mit riesigen Schulden zurücklässt, die nicht zurückgezahlt werden können, was dann als finanzielles Druckmittel eingesetzt wird“.8 In Ecuador kritisierte Präsident Lenín Moreno, die von seinem Vorgänger mit China geschlossenen Abkommen seien nicht nur „undurchsichtig“, sondern würden auch „dem Land schaden“.9 Und in Brasilien wütete der rechtsextreme Präsident Jair Bolsonaro während seines Wahlkampfs 2018: „China kauft nicht von Brasilien, sondern es kauft Brasilien.“ Allerdings stieß er damit eine wichtige Wählergruppe vor den Kopf, nämlich die großen Rindfleisch- und Sojaexporteure, die vom chinesischen Markt abhängig sind.
Angesichts der wirtschaftlichen Notlage suchten viele lateinamerikanische Länder wieder Zuflucht beim IWF. 2018 verschaffte sich der argentinische Präsident Mauricio Macri mit einem IWF-Kredit von 57 Milliarden US-Dollar das größte finanzielle Rettungspaket in der Geschichte des Landes. 2019 und 2021 erhielten die Regierungen von Ecuador und Kolumbien – gegen das Versprechen drastischer Haushaltseinsparungen – Kreditzusagen des IWF in Höhe von 4,5 respektive 11 Milliarden US-Dollar. Auf die massiven Proteste der Bevölkerung hin wurden die Sparprogramme jedoch in beiden Ländern teilweise gestoppt.
Die sogenannte blaue Welle der in den letzten Jahren an die Macht gekommenen rechten Regierungen hat die geopolitische Position Lateinamerikas insofern geschwächt, als diese Regierungen den wichtigsten Schutz gegen äußeren Druck, nämlich die regionale Integration, praktisch aufgekündigt haben. Die 2010 gegründete Celac (Gemeinschaft der lateinamerikanischen und karibischen Staaten), die einzige Institution, in der die 33 Länder der Region vertreten sind, verlor an Bedeutung – und zwar auch als Forum für die Gespräche mit China.
Aufgrund des Streits über die Krise in Venezuela von 2018 setzten Argentinien, Brasilien, Chile, Kolumbien, Paraguay und Peru ihre Beteiligung an der Regionalorganisation Unasur (Union Südamerikanischer Nationen) aus, die als Gegengewicht zu der von Washington dominierten OAS (Organisation Amerikanischer Staaten) gegründet worden war. 2019 gründeten diese Staaten zusammen mit Ecuador und Guyana das Prosur (Forum für Fortschritt und Entwicklung Lateinamerikas). „Dieser perfide Apparat sollte eigentlich ‚Pronord‘ heißen“, spottet Ernesto Samper. Für den ehemaligen Präsidenten Kolumbiens (1994–1998) und Generalsekretär von Unasur (2014–2017) wird das Bündnis nur durch „den Hass auf Venezuela und die Unterwürfigkeit gegenüber den USA“ zusammengehalten.
Als Donald Trump 2016 ins Weiße Haus einzog, war sein Interesse am südlichen Kontinent nicht größer als das seiner Vorgänger. Sein Augenmerk galt zum einen der Einwanderung aus Zentralamerika, zum anderen Venezuela, das er wirtschaftlich strangulieren wollte, um die Wählergruppe der Latinos für die Republikaner zu gewinnen. 2017 zog sich Trump aus der Transpazifischen Partnerschaft zurück, mit der sein Vorgänger Obama den Rivalen China in dessen eigener Sphäre zusetzen wollte. Zu dieser Zeit hatten Mexiko, Chile und Peru das Abkommen bereits ratifiziert.
Einen Wendepunkt markierte die 2015 gestartete Initiative „Made in China 2025“. Sie zielt auf verstärkte Investitionen in Spitzentechnologien wie Robotik, künstliche Intelligenz und Informationstechnologie, um die Volksrepublik technologisch autonom zu machen. Entsprechend verkündete Peking im neuen Weißbuch Lateinamerika von 2016 den Beginn einer „neuen Phase“ der Zusammenarbeit, die stärker auf „wissenschaftliche und technologische Innovation“ ausgerichtet sein sollte. Aber auch ein „Austausch“ auf militärischer Ebene war vorgesehen.10
Das bedeutete eine Veränderung von Chinas Engagement in der Region, argumentiert Myers vom Inter-American Dialogue: „China verkauft nicht mehr Schuhe, Textilien oder Plastikeimer, sondern eine breite Palette von Waren und Dienstleistungen mit hohem Technologieanteil.“
Chinesische Telekommunikationsunternehmen exportierten Überwachungskameras nach Ecuador und Bolivien und produzierten „intelligente“ Personalausweise für Venezuela. Seit 2018 betreibt China eine Weltraum-Verfolgungsstation in Patagonien und hat im Zeitraum 2015 bis 2019 Waffen und militärische Systeme im Wert von 615 Millionen Dollar an lateinamerikanische Länder verkauft.
Washington lockt mit „Growth in the Americas“
Für Washington bedeutet das ein böses Erwachen. China ist nicht mehr die Werkbank der Welt, sondern eine technologische Weltmacht, die demnächst die Handelsbedingungen für die Zukunftsindustrien diktieren könnte. 2020 hat China mehr Patentanträge eingereicht als die USA.
Angesichts der wankenden Vorherrschaft seines Imperiums erklärte Präsident Trump in seiner Rede zur neuen Sicherheitsstrategie vom Dezember 2017 China zu einer „Bedrohung für die nationale Sicherheit“. 2019 verbot er US-Unternehmen den Kauf von elektronischen Geräten chinesischer Anbieter – Huawei, ZTE, Dahua und Hikvision – mit der Begründung, diese würden ausländische Regierungen ausspionieren und US-Technologien stehlen. Und Trumps Außenminister Rex Tillerson warf China Anfang 2018 vor, es nutze seine wirtschaftliche Macht, um die Kontrolle über Lateinamerika zu erringen. Lateinamerika brauche „keine neuen imperialen Mächte, die nur durch das Streben nach Profit motiviert sind“.11
Entsprechend ist Washington noch stärker bestrebt, den früheren Einfluss wiederzuerlangen. Im September 2018 wurden die US-Botschafter aus Panama, der Dominikanischen Republik und El Salvador zurückgerufen, nachdem diese Staaten sich von Taiwan abgewandt hatten. Einen Monat später fuhr US-Außenminister Mike Pompeo nach Panama, um die Regierung von Juan Carlos Varela für die „räuberischen Wirtschaftsaktivitäten“12 chinesischer Unternehmen zu sensibilisieren. Seitdem hat Panama fünf chinesisch finanzierte Infrastrukturprojekte storniert.
Im April 2019 warnte Pompeo auch den chilenischen Präsidenten Sebastián Piñera vor Huawei, das sich um ein transpazifisches Unterseekabelprojekt beworben hatte; den Zuschlag erhielt dann im Juli 2020 der japanische Multi NEC. Und im November 2020 trat Brasilien dem Clean Grid an, nachdem ein hoher Vertreter des State Department eine Warnung vor Huawei – dem „Rückgrat des Überwachungsstaats der KPCh“ – überbracht hatte.
In der Kampagne zur Isolierung Chinas kommen auch Finanz- und Handelsmechanismen zum Einsatz. Zum Beispiel setzten die USA 2018 bei der Neuverhandlung des Nafta-Abkommens zwischen den USA, Mexiko und Kanada ein Vetorecht gegen Handelsabkommen der Partnerländer mit „Nichtmarktwirtschaften“ durch.
2019 legte die DFC ein 60 Milliarden Dollar schweres Investitionsprogramm namens „Growth in the Americas“ auf. Diesem Projekt, das als Konkurrenz zur Neuen Seidenstraße gedacht ist, sind mittlerweile 14 lateinamerikanische Länder beigetreten. Venezuela, Nicaragua und Kuba erhielten keine Einladung. Im September 2020 gelang es Trump, mit Mauricio Clever-Carone den Architekten von „Growth in the Americas“ zum Präsidenten der Interamerikanischen Entwicklungsbank zu machen, obwohl dieser Posten üblicherweise einem Lateinamerikaner vorbehalten ist. Für Ernesto Samper zielt diese „Geiselnahme der IDB“ einzig und allein darauf, „China aus Lateinamerika zu verdrängen“, und zwar mithilfe der Konditionen, an die die Darlehen der Bank geknüpft sind.
Effektiver als alle diplomatischen Ränke der USA war letztendlich aber die Coronapandemie. Zwar hat die Herkunft des Coronavirus dem internationalen Image Chinas zunächst geschadet, doch dann ergaben sich für Peking dank der raschen wirtschaftlichen Erholung neue Möglichkeiten, seine Position in Lateinamerika zu festigen.
Taiwan wird zur Gretchenfrage
Die lateinamerikanischen Staaten mit ihren völlig unzureichenden öffentliche Gesundheitssystemen wurden von Corona schwer getroffen. Obwohl sie nur 8 Prozent der Weltbevölkerung stellen, meldeten sie im September 2020 fast ein Drittel aller Todesfälle, die weltweit als coronabedingt verzeichnet wurden. Lateinamerika versank in der schlimmsten Rezession seit 120 Jahren: Das BIP schrumpfte 2020 um 7,7 Prozent, die Armutsquote stieg um fast 10 Prozent.
Während Washington auf die Not der südlichen Nachbarn kaum reagierte, bot die chinesische Regierung umgehend Hilfe an. Sie spendete Masken, Beatmungsgeräte, Computertomografen und Testkits, entsandte medizinisches Personal zur Unterstützung der lokalen Gesundheitseinrichtungen und versprach 1 Milliarde Dollar an Krediten zur Beschaffung der chinesischen Impfstoffe (Convidecia von CanSino Biologics und CoronaVac von Sinovac). Mehr als die Hälfte der Impfstoffe, die in den zehn bevölkerungsreichsten Lateinamerikas verabreicht wurden, stammten aus China.13
Der außenpolitische Ertrag dieser keineswegs uneigennützigen Hilfsbereitschaft dürfte sich bald zeigen, meint Samper: „China schließt zuerst Freundschaften und baut darauf eine Zusammenarbeit auf, um seine eigenen Interessen zu verfolgen.“ Damit gelinge es Peking, die Regierungen „unabhängig von ideologischen Erwägungen“ für sich einzunehmen.
Ein Beispiel: Im Oktober 2020 stornierte Präsident Bolsonaro zunächst eine von seinem Gesundheitsminister ausgehandelte chinesische Impfstofflieferung, ruderte jedoch angesichts der medizinischen Notlage und breiter Proteste zurück. Daraufhin lieferte China im Januar 2021 die Grundstoffe, die Brasilien die Herstellung von mehr als 8,5 Millionen Dosen CoronaVac ermöglichte. Kurz darauf zog Bolsonaro sein Veto gegen die Teilnahme von Huawei an der nationalen Ausschreibung für 5G-Frequenzen zurück.
Schwierig wurde es für die lateinamerikanischen Länder, die Taiwan unterstützten. Sie kamen ohne die chinesischen Präparate mit ihren Impfkampagnen nicht voran. Im Mai 2021 war in diesen Ländern nur etwa 1 Prozent der Bevölkerung geimpft, in der übrigen Region waren es im Schnitt mehr als 12 Prozent.
In Paraguay, Taiwans wichtigstem Unterstützer in Südamerika, debattierte der Senat angesichts des Gesundheitsnotstands über die Aufnahme diplomatischer Beziehungen mit Peking, die dem Land 14 Millionen Impfdosen gebracht hätte – genug für die gesamte Bevölkerung.
Als US- Außenminister Antony Blinken dem Präsidenten Paraguays, Abdo Benítez, der Washington nahesteht, medizinische Hilfe aus dem Norden versprach, ließ der von der Regierungspartei dominierte Senat in Asunción den Gesetzentwurf durchfallen. Die Senatorin Esperanza Martínez, die das Gesetz für die linke Fraktion vorgelegt hatte, kommentierte empört: „Unsere Verbündeten lassen Tag und Nacht impfen, aber uns zwingen sie, keine Impfstoffe zu kaufen, weil wir sonst womöglich Kommunisten werden!“14
In Honduras musste man so lange auf die Ankunft von Impfstoff aus dem Covax-Programm der Weltgesundheitsorganisation warten, dass die Regierung im Mai 2021 von El Salvador 34 000 Dosen erbetteln musste. „Das honduranische Volk merkt, dass China seinen Verbündeten hilft“, meinte Carlos Alberto Madero Erazo, Koordinationsminister der Regierung, „und wir fragen uns allmählich, warum uns die unseren nicht helfen.“15 Falls sich daran nichts ändere, schloss er einen außenpolitischen Kurswechsel nicht aus.
2 „Venezuela – Rückzug aus IWF und Weltbank“, Süddeutsche Zeitung, 17. Mai 2010.
3 „Evo Morales expulsa a USAID de Bolivia“, Radio France Internationale, 1. Mai 2013.
4 „China’s Policy Paper on Latin America and the Caribbean“, Xinhua, 11.Mai 2008.
10 „Policy Paper on Latin America and the Caribbean“, Xinhua, 24. November 2016.
Aus dem Französischen von Nicola Liebert
Anne-Dominique Correa ist Journalistin.