Die diskreten Riesen der Finanzindustrie
von Jens Malling
Exportkreditversicherungen (Export Credit Agencies, ECAs) stehen selten im Licht der Öffentlichkeit. Der Ökonom Delio Gianturco nannte sie die unbekannten Riesen der internationalen Finanzindustrie.1
Die ECAs sind, ob als Institutionen der öffentlichen Hand oder (seltener) als Privatunternehmen mit staatlichen Auftrag, in erster Linie dazu da, die Exportwirtschaft zu fördern. Sie unterstützen die einheimische Industrie und spielen eine wichtige Rolle bei der Vermittlung von Geschäften auf internationaler Ebene.
Die meisten Agenturen sind Mitglieder in der 1934 in Bern gegründeten Internationalen Union der Kreditversicherer (Berner Union), einer internationalen Vereinigung der Exportkredit- und Investitionsversicherer (International Union of Credit and Investment Insures). Zu ihr gehören, um die bekanntesten zu nennen, die Export-Import Bank of the United States (Exim-Bank), die BPifrance, Euler Hermes oder die China Export and Credit Insurance Corporation (Sinosure).
Allein 2017 haben die Mitglieder dieses Vereins Versicherungen und Finanzprodukte im Umfang von 2300 Milliarden Dollar verkauft, das entspricht 14 Prozent des gesamten internationalen Güter- und Dienstleistungshandels. Diese global operierenden Agenturen sichern sowohl Handels- als auch hoheitsrechtliche Risiken ab. Unter Handelsrisiken versteht man finanzielle oder technische Probleme, die bei der Bestellung, Lieferung oder Bezahlung von Waren oder Dienstleistungen entstehen können: Wenn etwa eine Schiffsladung über Bord geht oder ein Kunde im Ausland seine Rechnung zu spät oder gar nicht bezahlt.
Hoheitsrechtliche Risiken ergeben sich, wenn ausländische Regierungsentscheidungen sich auf Handelsverträge auswirken. Zum Beispiel, wenn eine Währung nicht mehr konvertibel ist, wenn ein Betrieb verstaatlicht oder eine Lizenz entzogen wird oder wenn ein Bürgerkrieg ausbricht.
Handelsrisiken werden in der Regel mit kurzfristigen Versicherungen abgedeckt, für hoheitsrechtliche Risiken benötigt man dagegen langfristige Kredite oder Garantien. Darauf sind die staatlichen Exportkreditversicherer spezialisiert. Sie haben 2017 über die Hälfte aller neuen Kredite im Wert von 920 Milliarden Dollar pro Jahr vergeben: das Sechsfache der globalen Ausgaben für Entwicklungszusammenarbeit.2
Exportkredite gibt es seit Beginn des 20. Jahrhunderts. Eine Abteilung für die Deckung solcher Kredite wurde zuerst von der britischen Regierung eingerichtet. Damit wollte sie den Außenhandel nach Russland neu beleben, der im Ersten Weltkriegs zum Erliegen gekommen war.
1934 wurde die staatliche Exportkreditagentur der USA, die Exim-Bank, gegründet. Sie sollte US-Firmen unterstützen, um sie zu Exporten in politisch unsichere Regionen zu animieren: in den 1940er Jahren nach Lateinamerika, in den 1950er Jahren nach Europa, danach in die Entwicklungsländer. Ende der 1960er Jahre verfügten die meisten OECD-Mitglieder über solche Agenturen. Seit 1990 entstanden sie auch in Nicht-OECD-Ländern, etwa in China (2001) oder in Russland (2011).
Die Exportkreditversicherer spielten bei der Finanzkrise 2008 eine entscheidende Rolle. Die Krise war im Finanzsektor entstanden und drohte auf den Welthandel überzugreifen, da 80 bis 90 Prozent des Im- und Exports mit Versicherungen und Krediten gedeckt werden. Damals drängten Regierungen die ECAs, für die privaten Versicherer einzuspringen, die den Außenhandel nur noch zu sehr hohen Preisen absichern wollten.
In Europa änderten mehrere Regierungen die Geschäftsbedingungen ihrer Agenturen, um auch kurzfristige Handelsrisiken absichern zu können. 2010 vergaben die ECAs fast 30 Prozent der kurzfristigen Kredite, vor der Krise waren es nur 15 Prozent gewesen.
„Die Handelskredite und die Deckungen für Exporte der ECAs haben dazu beigetragen, die Liquiditätsprobleme während der Krise zu begrenzen“, erklärt Pamela Blackmon von der Penn State University. Dadurch habe man es geschafft, „den internationale Handel am Laufen zu halten“. Diese Form staatlicher Eingriffe blieb jedoch in der Öffentlichkeit unbeachtet, während die staatliche Unterstützung für die ins Trudeln geratenen Banken den Steuerzahlern das Gefühl vermittelte, sie müssten die Folgen der Deregulierung der Finanzmärkte tragen.
Pamale Blackmon verweist darauf, dass seitdem zahlreiche ECAs ständige Defizite aufweisen, die mit Steuergeldern ausgeglichen werden mussten. „Diese Situation ist politisch nur deswegen tragbar, weil die Agenturen kaum bekannt sind, so dass die Regierungen in die Staatskasse greifen können, ohne negative Reaktionen befürchten zu müssen.“3
Auch nachdem die Finanzmärkte sich wieder erholt hatten, weiteten die ECAs ihre Geschäfte weiter aus. Das Volumen hat sich zwischen 2007 und 2017 verdoppelt, womit sie mit den privaten Finanzdienstleistern gleichzogen. „Die Banken wollen die Risiken, die sie früher vor der Finanzkrise 2008 getragen haben, heute nicht mehr in ihrer Bilanz haben“, schreibt Topi Vesteri, der Vorsitzende der Berner Union, in seinem Jahresbericht.4
Auch die Steuerzahler der Länder, in denen von ECAs mitfinanzierte Projekte umgesetzt werden, können zum Ausgleich der Verluste herangezogen werden. In diesen Ländern sind die Exportkredite häufig durch staatliche Garantien abgedeckt.
„Wenn ein Privatunternehmen in einem Land im globalen Süden seinen Kredit nicht zurückzahlen kann, bleibt die Regierung darauf sitzen“, erklärt Lars Koch von ActionAid Denmark, einer internationalen Organisation zum Kampf gegen Armut. Fast 80 Prozent der Schulden, die Entwicklungsländer bei europäischen Staaten haben, rühren von solchen Ausfallgarantien.
Das European Network on Debt and Development (Eurodad) hat in einer Studie über fünf Versicherer5 ermittelt, dass 85 Prozent der bilateralen Schulden, die zwischen 2005 und 2009 erlassen wurden, aus Deckungen für Exportkredite stammten. Sie wurden zwar positiv als staatliche Entwicklungszusammenarbeit verbucht, dienten aber eher dazu, die Kassen der ECAs aufzufüllen – statt Programme zur Beseitigung der Armut zu finanzieren.
Viele von ECAs unterstützte Projekte haben sich negativ auf die Entwicklung oder die Umwelt in den betroffenen Ländern ausgewirkt oder sogar gegen die Menschenrechte verstoßen. Ein schlagendes Beispiel sind die deutschen Kriegsschiffe, die der Suharto-Diktatur (1967–1998) in Indonesien geliefert wurden. Manche Anlagen, die nie fertiggestellt wurden, mussten dennoch bezahlt werden, zum Beispiel das Wellenkraftwerk, das Norwegen 1995 an Indonesien verkauft hat.
Andere Projekte hatten gravierende soziale Folgen, so der Staudamm von Daule-Peripa in Ecuador, der mit Unterstützung der italienischen Agentur Servizi Assicurativi del Commersio Estero (Sace) errichtet wurde. Die Export-Import Bank of China hatte Sri Lanka ab 2009 zwei Kredite mit einem Gesamtvolumen von 1,06 Milliarden Dollar zum Bau des Hafens Hambantota gewährt. Im Gegenzug verpflichtete sich der Inselstaat, den Hafen vom Unternehmen China Harbour bauen zu lassen. Als Sri Lanka Ende 2017 außerstande war, den Kredit zurückzuzahlen, bekamen die Chinesen dafür eine Konzession für 99 Jahre zum Betrieb des Hafens – ein Geschäft, das die Souveränität des Landes beeinträchtigt.6
Die OECD-Mitglieder rechtfertigen ihren Widerstand gegen eine strengere Regulierung der Exportkreditvergabe damit, dass sie fürchten, im Wettbewerb gegen Schwellenländer den Kürzeren zu ziehen. Ein OECD-Experte hat kürzlich besorgt darauf hingewiesen, dass die drei chinesischen ECAs (Sinosure, Export-Import Bank of China und China Development Bank) „ihre Aktivitäten schnell ausweiten“.7
Nach den Statistiken der Berner Union vergeben die USA nach wie vor die weitaus meisten Exporthilfen, nämlich mehr als 20 Milliarden Dollar an neuen mittel- und langfristigen Krediten. Danach folgen Indien (14 Milliarden Dollar), Katar (8 Milliarden) und Großbritannien (5 Milliarden).
China hat die Neukreditvergabe offiziell auf 3 Milliarden Dollar begrenzt. Das entspricht aber nicht dem tatsächlichen Umfang, was wiederum zeigt, wie sensibel solche Zahlen für die chinesische Regierung sind. Im Übrigen gehört nur Sinosure zur Berner Union; dagegen ist über die anderen beiden Agenturen nur wenig bekannt, obwohl sie sehr stark bei den Leuchtturmprojekten in mehreren Dutzend Staaten der chinesischen „Belt and Road Initiative“ (BRI) engagiert sind. In ihrem letzten Bericht geht die Exim-Bank davon aus, dass die chinesische Regierung Kredite zur Exportfinanzierung in Höhe von rund 34 Milliarden Dollar vergeben hat. Damit wäre Peking an Washington vorbeigezogen.8
Während China die Höhe seiner Garantien wie ein Staatsgeheimnis hütet, sehen sich die OECD-Länder der Kritik einer wachsenden Zahl von NGOs ausgesetzt, die mehr Transparenz einfordern. 2015 hatte die Exim-Bank Schwierigkeiten, ihre Lizenz vom US-Kongress verlängert zu bekommen, so dass die Kredite von Juli bis Dezember eingefroren waren. Im März 2018 gab der letzte der fünf Aufsichtsratsmitglieder seinen Posten auf, der wegen der Hinhaltetaktik einiger Republikaner bis heute nicht neu besetzt ist.
Die Abgeordneten kritisieren die Exim Bank und betrachten ECAs als Subventionslieferanten, die den Markt verzerren. Doch Donald Trump hat auch zu diesem Thema seine Meinung wieder einmal geändert: Er will die Institution jetzt als wichtigstes Instrument im Kampf gegen das Handelsdefizit einsetzen.
Jens Malling
2 „2018 Berne Union Yearbook“, London, www.berneunion.org.
4 „2018 Berne Union Yearbook“ (siehe Anmerkung 2).
7 Lennart Skarp, „Chinese export credit policies and programmes“, OECD, Paris, 16. März 2015.
Aus dem Französischen von Sabine Jainski