Déjà-vu in Buenos Aires
Die Regierung Macri treibt
von Claudio Scaletta
Argentinien erneut in die Schuldenfalle
von Claudio Scaletta
Ist Argentinien eine gescheiterte Volkswirtschaft? In der Geschichte des Landes lösen Fortschritte und Rückschritte einander ab. Noch bis in die 1930er Jahre hinein war das argentinische BIP pro Kopf annähernd so hoch wie in vielen europäischen Ländern – bedingt durch die stetige Ausdehnung der landwirtschaftlichen Nutzflächen und die geringe Bevölkerungsdichte.
Die nach 1945 vorangetriebene Industrialisierung geriet Mitte der 1970er ins Stocken; diese Stagnation wurde letztlich nie überwunden, und die Industrialisierung blieb auf halber Strecke stehen. Bis heute beschränkt sich der Export weitgehend auf Rohstoffe und Agrarprodukte.
Im Blick auf die jüngste Geschichte stellt sich die Frage, wie es möglich sein kann, dass einem Land, das Anfang des 21. Jahrhunderts die Zahlungen an seine privaten Gläubiger eingestellt und 2005 seine Kredite vollständig an den IWF zurückgezahlt hat, um die damit verbundenen Auflagen loszuwerden, gut zehn Jahre später erneut ein konjunkturschädigendes Programm aufgezwungen wird. Warum steht Argentinien nach zweistelligen Wachstumsraten in den 2000er Jahren erneut am Beginn einer großen Rezession?
Lassen wir alle Vorurteile beiseite und betrachten zwei Aspekte der argentinischen Wirtschaft: zum einen die inneren Beschränkungen der ökonomischen Entwicklung und zum anderen das Verhältnis zum Weltmarkt. Das Phänomen an sich ist ja nicht neu. Wir haben es mit den typischen Entwicklungsproblemen peripherer Wirtschaftsräume im Gefüge der Weltwirtschaft zu tun, mit Problemen, die übrigens von der Wirtschaftstheorie ausführlich untersucht worden sind, wenn auch nicht von der derzeit vorherrschenden.
Von 1998 bis 2002 erlebte Argentinien eine Rezession. Es war das lange Finale der rigorosen Umsetzung des sogenannten Washington-Konsenses während der 1990er Jahre – also der Trias aus Öffnung, Deregulierung und Privatisierung bei steigender Auslandsverschuldung.1 Trotz der damit einhergehenden Deindustrialisierung, die die Wirtschaft auf den Primärsektor reduzierte und eine zweistellige Arbeitslosenquote zur Folge hatte, wurde das Modell beibehalten, bis das Ausland Argentinien kein Geld mehr lieh.
Zuerst privatisierte man die Staatsbetriebe, um an ausländisches Kapital zu kommen, danach musste man Kredite aufnehmen. Ab 1991 war der Peso paritätisch an den Dollar gekoppelt (1 Peso = 1 Dollar). Daran hielt man trotz anhaltender innerer Inflation fest, was zur Überbewertung des Peso führte, die durch den Kapitalzufluss verstärkt wurde.
Als die internationalen Finanzmärkte Anfang 2001 zu dem Schluss kamen, dass das Land seine enorme Verschuldung nicht mehr in den Griff bekommen würde, brach das System zusammen. Ab 2002 konnten die Schulden nicht mehr getilgt werden. Während dieser gesamten Zeit liefen die Programme des IWF jedoch weiter.
Die Zahlungsunfähigkeit bedeutete – abgesehen davon, dass kein Dollar mehr ins Land kam – den Zusammenbruch des Finanzsystems. Eines der Symptome des Zusammenbruchs war der sogenannte Corralito, ein Notstandsdekret, das monatelang das Abheben von Bankguthaben auf ein Minimum begrenzte. Damit war es unmöglich, den Wechselkurs zu halten: Der Peso erfuhr eine massive Abwertung von einem Dollar auf einen Vierteldollar; die Rezession verschärfte sich; die Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt waren verheerend. Monatelang überstieg die Arbeitslosenquote die 20-Prozent-Marke, und 50 Prozent der Bevölkerung rutschte unter die Armutsgrenze.
Schuldenschnitt unter Kirchner
Präsident de la Rúa trat zurück, gefolgt von einer Übergangsregierung unter Eduardo Duhalde (2002/2003). Die setzte vor allem auf zwei Maßnahmen, um die Exportwirtschaft zu stimulieren und den Vorteil der starken Peso-Abwertung zu nutzen: Erstens stellten die inzwischen privatisierten Versorgungsunternehmen nun ihre Abrechnungen wieder auf die Landeswährung um, was die Exportindustrie entlastete. Zweitens wurde, um die Staatseinnahmen zu erhöhen, eine zweistufige Exportsteuer erhoben: mit einem höheren Satz für Agrargüter und Rohstoffe und einem niedrigeren für Produkte der verarbeitenden Industrie.
Man muss sich klarmachen, was solche Beschränkungen für eine Wirtschaft wie die argentinische bedeuten, deren Exportgüter überwiegend Rohstoffe und Produkte des Agrarsektors sind, die aber teilweise den Warenkorb der Lohnarbeiter ausmachen. Das heißt, es werden Nahrungsmittel exportiert.
Wenn man nun eine Exportsteuer erhebt, läuft dies auf einen speziellen Wechselkurs für Exportwaren hinaus. Bei einem Wechselkurs von 1:10 und einer Exportsteuer von 20 Prozent, ergibt sich für den Exporteur ein tatsächlicher Wechselkurs von 1:8. Die makroökonomische Folge ist also, abgesehen von den Steuereinnahmen, eine indirekte Absenkung der inländischen Lebensmittelpreise. Damit schaffen die Exportbeschränkungen einen gewissen Ausgleich zur Abwertung der Währung.
Die 2003 neu gewählte Regierung unter Néstor Kirchner setzte die von der Regierung Duhalde eingeführten Maßnahmen mit zwei weiteren wichtigen Beschlüssen fort. Zunächst erhöhte sie die Löhne, indem sie den gesetzlichen Mindestlohn anhob und Arbeitnehmer und Arbeitgeber an den Verhandlungstisch brachte, denn die Erholung der Wirtschaft verschaffte auch den Gewerkschaften wieder eine stärkere Position.
Die zweite entscheidende Maßnahme erfolgte 2005 mit einer Restrukturierung der Auslandsschulden, nachdem Argentinien 2002 den Schuldendienst eingestellt hatte. Bei dem Schuldenschnitt verzichteten die privaten Gläubiger auf bis zu 70 Prozent ihrer Forderungen, die IWF-Kredite wurden voll bedient. Damit verringerte sich die Schuldenlast (in Prozent des BIPs). Der Befreiungsschlag verschaffte der Regierung einen größeren wirtschaftspolitischen Handlungsspielraum.
Insgesamt beruhte die Politik der postneoliberalen Regierungen nach der Krise von 2001/2002 also auf vier Maßnahmen: der Entkopplung der Tarife der Versorgungsunternehmen und der Preise für Brennstoffe vom Dollar, der Einführung von Exportzöllen, der Anhebung der Löhne und dem geschilderten Schuldenschnitt. Insgesamt führten diese Maßnahmen zu einer Erhöhung der Lohnquote, einer Stimulierung der Nachfrage und einer Belebung des Wachstums.
Spätestens seit den 1930er Jahren, sprich den Erkenntnissen von John Maynard Keynes, Michał Kalecki und den Schülern des Cambridge Circus, „weiß“ die Wirtschaftstheorie, wie der Wirtschaftskreislauf in Gang zu halten ist. Genauer gesagt, was zu tun ist, damit die Wirtschaft wächst.
Es geht um die Ausweitung der „Gesamtnachfrage“, also der Gesamtsumme aus Konsum, Investitionen, öffentlichen Ausgaben und Außenhandelsüberschuss. Diese Sichtweise gilt als „Heterodoxie“ – im Gegensatz zur orthodoxen Lehre, deren Rat vorrangig darin besteht, die Produktionsbedingungen auf der Angebotsseite zu verbessern, zum Beispiel durch das Senken von Lohnkosten und Steuern. Je nachdem, auf welche Seite der makroönomischen Gleichung man setzt – Angebot oder Nachfrage –, unterscheiden sich die Sichtweisen, wie Wirtschaft funktioniert.
Bedauerlicherweise funktioniert die wirkliche Welt nicht so simpel wie im vereinfachten Modell. Die Nachfrage ausweiten, um das Wachstum zu stimulieren, erzeugt zum Beispiel Dynamiken, die neue Beschränkungen zur Folge haben. In allererster Linie – und das nicht nur in peripheren Wirtschaftsräumen – sind dies Beschränkungen von außen, wie etwa die relative Dollarknappheit als Folge einer negativen Außenhandelsbilanz.
Was es mit dieser Beschränkung als Folge von Wachstum auf sich hat, kann man am besten anhand des Lohnkreislaufs aufzeigen. Bei der Struktur der argentinischen Wirtschaft zum Beispiel macht der Konsum zwei Drittel der Gesamtnachfrage aus. Um die Nachfrage anzukurbeln, ist es effektiv, den Arbeitern mehr Geld zu zahlen. Wenn die Löhne steigen, stimuliert das zuerst die Nachfrage auf dem Gebiet der Grundversorgung: Es wird mehr Geld für Nahrungsmittel oder Güter des täglichen Bedarfs ausgegeben, was der lokalen Wirtschaft zugutekommt.
Spekulation statt Investitionen
Steigen die Löhne allerdings weiter, steigt auch die Nachfrage nach anderen Gütern: Die Leute kaufen Motorräder, Autos und elektronische Geräte, sie leisten sich Auslandsreisen, und diese Produkte werden mehrheitlich, wenn nicht in Gänze, importiert. Das heißt also, dass in dem Maß, in dem die Gesamtlohnsumme steigt, die Importe schneller wachsen als die Exporte. Für die argentinische Wirtschaft gilt das in besonderem Maße.2 Die Folge ist, dass der Wirtschaft die Dollars ausgehen, was zu einer negativen Handelsbilanz führt. Man kann also die Nachfrage durchaus stimulieren, damit die Wirtschaft wächst, aber mit dem Wachstum gerät die Handelsbilanz unter Druck, damit fehlt es der Wirtschaft an Devisen, um Investitionsgüter einführen zu können, was das Wachstum bremst.
Die eigentliche Beschränkung für sich entwickelnde Volkswirtschaften erfolgt demnach nicht von innen, sondern von außen. Die Länder, in denen die Industrialisierung verspätet ablief, hatten mit diesem Problem in unterschiedlicher Weise zu kämpfen. Die geopolitischen Strategien der Weltmächte haben hier einen großen Anteil. Beispiele sind der Marshallplan für Europa oder die explizite Unterstützung der Entwicklung Südostasiens durch eine Öffnung des US-Markts.
Lateinamerika hatte weniger Glück. Die USA als Hegemonialmacht des Kontinents waren in keiner Weise an einer Entwicklung der Region interessiert. Nicht zufällig waren die Perioden der Industrialisierung in Lateinamerika zugleich die einer Abkehr oder eines schwindenden Interesses der Hegemonialmacht.
Auf den ersten Blick erscheint die Lösung für das Problem der Beschränkung von außen einfach: den Export erhöhen und die Importe senken, also die inländische Produktion ausbauen. Es handelt sich dabei um einen langfristigen Prozess, und dieser erfordert Planung, Finanzierung, Konzentration auf einzelne Sektoren – und Zeit, damit die Investitionen greifen. Kurzfristig kann man der Beschränkung von außen nur auf zwei Wegen begegnen: indem man durch ein niedriges internes Zinsniveau Dollars anzieht oder indem man Schulden aufnimmt.
Die Stimulation der Nachfrage hat die argentinische Wirtschaft zwischen 2003 und 2012 wachsen lassen. Doch dann begannen sich die geschilderten Probleme bemerkbar zu machen. Von 2012 bis zum Regierungswechsel Ende 2015 trat die Wirtschaft wegen der unzureichenden Versorgung mit Devisen auf der Stelle. Die damalige Regierung erkannte das Problem und begann mit der Rückzahlung ausstehender Verbindlichkeiten auf den globalen Finanzmärkten.
Man machte sich daran, die offenen Verfahren beim ICSID (Internationales Zentrum zur Beilegung von Investitionsstreitigkeiten) beizulegen, die ein Erbe der Entkoppelung der Tarife für Versorgungsleistungen vom Dollar waren. Die Schulden beim Pariser Klub – einem informellen Gremium von Gläubigerstaaten – wurden getilgt, und an den spanischen Ölkonzern Repsol wurde eine Entschädigung für die 2012 erfolgte Verstaatlichung der Tochtergesellschaft YPF gezahlt. 2014 ergingen in New York die Urteile zugunsten der „Geierfonds“, die dem Schuldenschnitt nicht zugestimmt und auf Rückzahlung der vollen Summe bestanden hatten.3 Daraufhin wurde die Neuregelung der Finanzen in Erwartung eines Regierungswechsels zunächst auf Eis gelegt.
Wie schon gesagt: Wenn eine Anhebung der Löhne nicht mit einem durchdachten Entwicklungsplan einhergeht, führt das auf lange Sicht zu einer Belastung der Außenhandelsbilanz. So weit der ökonomische Aspekt des Problems. Gleichzeitig aber stärken Lohnerhöhungen die Arbeiterschaft, was, wie Michał Kalecki gezeigt hat, eine politische Reaktion hervorruft – sprich den Widerstand des Kapitals gegen diese Entwicklung. Dieser politische Aspekt erklärt, warum Unternehmer, obwohl sie vom Wachstum profitieren, dennoch eine restriktive Lohnpolitik bevorzugen.
Ende 2015, nach dem Bruch mit der neoliberalen Politik und nach der darauf folgenden Wachstumspolitik samt Restrukturierung der Schulden, machten sich das Fehlen eines Entwicklungsprogramms sowie Divergenzen innerhalb der argentinischen Führungsschicht erneut bemerkbar. Und wie schon 2012 sah sich die argentinische Wirtschaft vor dem strukturellen Problem der Devisenknappheit. Für die neue Regierung unter Präsident Mauricio Macri, die auf die drei Legislaturperioden der Kirchners folgte, bestand der „logische“ ökonomische Ausweg darin, für die Zeit des Übergangs auf externe Finanzierung zurückzugreifen. So wollte man das BIP pro Kopf erhalten und den Lebensstandard der Bevölkerung wahren.
Trotzdem leitete die neue Regierung, die nur mit knappem Vorsprung die Wahlen für sich entschieden hatte, die Rückkehr zu einer neoliberalen Wirtschaftspolitik ein. Das entsprach nicht dem, was im Wahlkampf angekündigt worden war. Argentinien bekam eine dieser Regierungen, die in der internationalen Presse als „marktfreundlich“ bezeichnet werden und deren Markenzeichen die Rückkehr zum vollkommen freien Geld- und Warenverkehr ist.
Von Dezember 2015 an erfolgte die genaue Umkehrung aller vier vorher getroffenen Maßnahmen: Die öffentlichen Versorgungsunternehmen rechneten wieder in Dollar ab, die Exportbeschränkungen wurden aufgehoben (außer bei Sojaprodukten), die Reallöhne gesenkt (durch die Abwertung der Währung, steigende Preise und die daraus folgende Inflation), und die Auslandsverschuldung wurde in die Höhe getrieben. So kam es zu einem Inflationsschub, der den Spielraum der Wirtschaftspolitik stark einschränkte
Die neue Regierung erklärte, wenn man die Zügel lockerte und alle Hindernisse für den freien Warenverkehr und Kapitalfluss beseitigte, würden Produktivkräfte freigesetzt, es käme zu einer „Investitionsflut“. Parallel dazu rückte man die Beziehungen zu den internationalen Finanzmärkten zurecht, indem man brav und ohne zu murren die Forderungen der Geierfonds bezahlte – ein Gesamtpaket von knapp 15 Milliarden Dollar, das die Voraussetzung war, in nur zwei Jahren Schulden von über 100 Milliarden Dollar aufnehmen zu können.
Als erste skeptische Stimmen in Argentinien vor dem Risiko warnten, das Haushaltsdefizit über eine derart galoppierende Auslandsverschuldung zu finanzieren, wiegelten die Funktionäre ab: Die Verschuldung sei unproblematisch, denn das neue „Vertrauen des Auslands“ und die „Rückkehr in die Welt“ würden ja die besagte „Investitionsflut“ nach sich ziehen. Dadurch würden mittelfristig die Schulden in ein gesundes Verhältnis zum BIP kommen. Tatsächlich aber geriet das Land erneut in die Schuldenfalle. Und die einzigen Investitionen waren die von Spekulanten. Wie sollte es auch anders sein: Seriöse Investoren gehen dorthin, wo Aussicht auf Wachstum besteht.
Während die Finanzmärkte in der Regel die kurzfristigen Gewinne im Blick haben und weniger die strukturellen Probleme der dazugehörigen Volkswirtschaften, begannen in den Thinktanks der internationalen Finanzwelt die Alarmglocken zu klingeln, denn bei einem anhaltendem Haushaltsdefizit von über 5 Prozent des BIPs stiegen die Staatsschulden rapide an. Ab März 2018 drehte das Ausland wieder einmal den Geldhahn zu.
Rückfall ins IWF-Programm
Der Kurs einer ausländischen Währung hängt wie bei einer Handelsware von Angebot und Nachfrage ab. Wird der Geldfluss aus dem Ausland bei gleichzeitig negativer Handelsbilanz abgeschnitten, wird es schwierig, den Kurs zu halten. In den ersten Jahren unter Macri, 2016 und 2017, blieb der Kurs nach anfänglicher, kräftiger Abwertung dank der Dollarzuflüsse und der Aufnahme von Schulden vergleichsweise überbewertet und stabil. Der Dollar-Peso-Kurs stand bei 1:10 bis 1:15.
Gegenfinanziert wurden die Dollars mit Schuldtiteln der Zentralbank, den „Lebac“, die durch erhöhte Zinssätze die Spekulationsgeschäfte (Carry Trade) anheizten. Schon vor der Krise hatten die Zinssätze fast 40 Prozent erreicht. Und da solche Schuldtitel in der Landeswährung notiert sind, wächst mit steigendem Dollarkurs auch der Druck, die Zinssätze weiter anzuheben.
Man braucht die Geschichte nicht en détail nachzuzeichnen, es reicht zu sagen, dass der Dollar, der im März 2018, also zu Beginn der Krise, bei etwa 20 Peso stand, im September auf 40 Peso nach oben schnellte. Das bedeutet eine Abwertung des Peso um 75 Prozent seit dem Regierungswechsel und um 50 Prozent seit Ausbruch der Krise. Gleichzeitig wurden ab März Devisenreserven in Höhe von rund 20 Milliarden Dollar verkauft, circa 15 Milliarden kamen vom IWF, und der Leitzins wurde auf mehr als 70 Prozent angehoben.
Kaum war die Krise ausgebrochen, traf die Regierung die drastische Entscheidung, in ein Programm des IWF zurückzukehren – dreizehn Jahre nachdem man sich durch Schuldenrückzahlung weitgehend daraus befreit hatte. Das Hilfsprogramm von zunächst 50 Milliarden Dollar forderte als Gegenleistung einen Primärhaushalt ohne Neuverschuldung, um trotz erhöhter Zinssätze Mittel für die Schuldentilgung zur Verfügung zu haben und den Abfluss der zuvor im Land angelegten Dollars zu ermöglichen.
Ohne weiter in die Details der Abmachung zu gehen, die als zweite Tranche eine Zahlung von 57 Milliarden Dollar in Aussicht stellte – womöglich, um das potenzielle Risiko eines Zahlungsausfalls zu zerstreuen –, lässt sich als Ergebnis festhalten: Die argentinische Wirtschaft wurde zügig in den Beginn einer neuen großen Rezession geführt.
Die starke Abwertung der Währung im Einvernehmen mit dem IWF hatte zwei Folgen. Zum einen beschleunigte sie die Inflation. Nicht nur weil der Dollar die Referenzwährung für die argentinische Wirtschaft ist, sondern auch weil die Tarife der öffentlichen Versorger und die Preise der Brennstoffe in Dollar abgerechnet werden (obwohl sie mehrheitlich im Land erzeugt werden). Die Inflation, die im Dezember für 2018 noch auf 15 Prozent geschätzt wurde, stieg in den ersten neun Monaten des Jahres bereits auf über 30 Prozent.
Vom Regierungsantritt Mauricio Macris bis zum Beginn der Krise betrug der Kaufkraftverlust 15 Prozent. Umgerechnet auf den Dollar haben sich die Löhne auf die Hälfte reduziert. Die Gesamtnachfrage schrumpfte aufgrund des nachlassenden Konsums, dazu kamen die sinkenden Staatsausgaben, die die Wirtschaft insgesamt noch weiter schrumpfen ließen. Für dieses Jahr prognostiziert die Cepal (Wirtschaftskommission für Lateinamerika und die Karibik) einen Rückgang des BIPs um 2,8 Prozent. Die Rezession für das nächste Jahr wird etwas niedriger geschätzt, aber ein Licht am Ende des Tunnels ist nicht in Sicht.
Rezessionen werden mitunter gezielt in Gang gesetzt, um die Handelsbilanz wieder ins Gleichgewicht zu bringen. Tatsächlich geht mit dem Wertzuwachs des Dollar der Import von Waren und Dienstleistungen zurück. Für die Exporte gilt das jedoch umgekehrt nicht. Argentiniens Ausfuhren waren immer schon relativ unempfindlich gegen Wechselkursschwankungen. 2016 zum Beispiel betrug die Abwertung des Peso 40 Prozent, aber die Exporte legten dennoch nicht zu.
Das liegt daran, dass Argentinien vor allem Rohstoffe exportiert und deren Absatz auf dem Weltmarkt nicht über einen Kostenwettbewerb erfolgt; die Absatzmenge ist von der Nachfrage abhängig, nicht von den Produktionskosten. Das Argument des „Wettbewerbsvorteils“ zieht also nicht. Zahlreiche historische Beispiele zeigen, dass in Argentinien Wechselkurs und Exportvolumen in keinem direkten Zusammenhang stehen.
Die positiven Auswirkungen der Rezession auf die Außenhandelsbilanz sind allenfalls marginal. Die Minderung der Ausgaben führt auch zu verminderten Steuereinnahmen, wodurch sich der Effekt aufhebt. Es ist die alte Geschichte: Die Katze beißt sich in den Schwanz. Gleichzeitig müssen die Auslandsschulden immer weiter bedient werden, was wiederum die Haushaltseinsparungen auffrisst.
Es ist durchaus vorstellbar, dass Argentinien demnächst erneut zahlungsunfähig ist oder zumindest eine Restrukturierung der Auslandsschulden notwendig wird. Dabei bleibt die wirtschaftliche Entwicklung auf der Strecke, der Staat vernachlässigt seine Aufgaben. So wurden bereits die Budgets für Wissenschaft und Technik sowie für das Gesundheits- und im Bildungswesen gekürzt.
Die vorläufige Bilanz der Regierung Macri ist eine niederschmetternde Rückwärtsentwicklung: Sie hat den Export von einigen Rohstoffen und Agrarprodukten gefördert, die Finanzwirtschaft unterstützt und die Abhängigkeit von ausländischem Geld erhöht. Dieser Prozess, der unter der Ägide des IWF verstärkt wird, bedeutet drastische Einschnitte bei den Löhnen und beim Lebensstandard. Wobei vielleicht am bemerkenswertesten ist, dass schon 2015 abzusehen war, worauf alles hinauslaufen würde.
3 Siehe José Natanson, „Unter Geiern“, LMd, Juli 2014.
Aus dem Spanischen von Stefanie Gerhold
Claudio Scaletta ist Wirtschaftswissenschaftler und Journalist. Autor von „La recaída neoliberal. La insustentabilidad de la economía macrista“, Buenos Aires (Capital Intelectual), 2017.
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