Rivalen, Partner, Gegner
Wenn sich China und die USA nicht vertragen, wird es gefährlich
von David Shambaugh
Keine andere internationale Beziehung ist für die globale Entwicklung so wichtig wie die zwischen den USA und der Volksrepublik China. So sehen es jedenfalls sowohl Regierungsvertreter als auch unabhängige Experten in beiden Ländern. Doch die beiden weltpolitischen Giganten sind vielfach ineinander verstrickt: strategisch und diplomatisch ebenso wie wirtschaftlich, gesellschaftlich und kulturell, aber auch im akademischen Bereich, in der Umweltpolitik und in vielen anderen Problemfeldern.
Die USA und China sind sowohl global als auch regional, das heißt im Asien-Pazifik-Raum, die herrschenden Mächte. Sie sind die beiden größten Volkswirtschaften der Welt; sie haben die höchsten Verteidigungsbudgets und die größten Kriegsflotten; sie liegen beim Energieverbrauch und bei den Ölimporten ebenso an der Spitze wie beim Ausstoß von Treibhausgasen; dasselbe gilt für die Anzahl der Doktortitel und Patentanträge.
Auf der internationalen Bühne sind die beiden heute also die einzigen wahrhaft globalen Akteure. China ist der größte Exporteur und die USA sind der größte Importeur. Inzwischen sind sie auch der jeweils zweitgrößte Handelspartner des anderen, mit einem Volumen von knapp 660 Milliarden Dollar jährlich. Zudem ist China der größte ausländische Kreditgeber der USA, während gleichzeitig auch die chinesischen Investitionen in den USA rasant zunehmen: Sie haben 2016 fast die 20-Milliarden-Dollar-Grenze erreicht und dabei 120 000 Arbeitsplätze geschaffen.
Tag für Tag reisen 9000 Menschen zwischen beiden Ländern hin und her. An den Universitäten der USA sind knapp 400 000 chinesische Studenten eingeschrieben, während rund 20 000 US-Amerikaner in China studieren. Ein ganzes Netz von Partnerschaften – davon 38 zwischen chinesischen Provinzen und US-Bundesstaaten und 169 zwischen Partnerstädten –, schafft Verbindungen auf lokaler und regionaler Ebene und sorgt für regen Austausch. In China lernen 300 Millionen Menschen Englisch, und an die 200 000 US-Amerikaner lernen Chinesisch.
Die USA und China sind also auf vielfache Art fest verbunden. Zugleich sind sie die beiden Staaten, die den größten Einfluss auf die internationalen Beziehungen haben. Deshalb ist es so wichtig, die Komplexität und inneren Dynamiken zu verstehen, die dieses Verhältnis prägen. Hinzu kommt, dass die Bestandteile dieses Verhältnisses instabil sind und sich in den letzten Jahren sehr verändert haben. Verstärkt werden die Ungewissheiten neuerdings durch die Unberechenbarkeit und Sprunghaftigkeit von US-Präsident Trump.
Trotz der engen Bande und aller möglichen Kooperationsbemühungen nimmt freilich auch die Konkurrenz zwischen den beiden ständig zu. In der neuen „Nationalen Sicherheitsstrategie der Vereinigten Staaten“, die Präsident Trump am 18. Dezember 2017 vorgestellt hat (siehe Kasten auf Seite 14), wird China – neben Russland – als „revisionistische Macht“ bezeichnet und zu einem „strategischen Konkurrenten“ erklärt.1
In Anbetracht der wachsenden Spannungen und der enormen Konkurrenz, die das Verhältnis zwischen den beiden Supermächten in den letzten Jahren geprägt haben, wäre es schon als Erfolg zu betrachten, wenn diese Dynamik nicht in offene Feindschaft mündet. Das Verhältnis könnte sich in der Tat deutlich verschlechtern, was allerdings nicht im Interesse der Beteiligten wäre.
Insgesamt bietet sich also ein Zugleich von Kooperation und Konkurrenz, wobei die beiden Großmächte außerdem verdammt sind zu einer – wenn irgend möglich – friedlichen Koexistenz. Ihre Beziehung ähnelt einer strapazierten Ehe, bei der eine Scheidung oder Trennung ausgeschlossen ist. Schließlich müssen die beiden Partner wirtschaftlich wie diplomatisch miteinander im Geschäft bleiben. Die gesamte Asien-Pazifik-Region – ja, die ganze Welt – ist auf ein friedliches und stabiles Verhältnis zwischen den USA und China angewiesen.
Am vordringlichsten ist im Moment, dass sie eine praktische Zusammenarbeit bei den großen internationalen Problemen zustande bringen, als da wären: Nordkorea, Afghanistan, Terrorismusbekämpfung, Konflikt im Südchinesischen Meer, globale Regeln fürs Internet und Kampf gegen die Cyberkriminalität. Diese – und ein paar andere globale – Probleme werden Washington und Peking nur gemeinsam lösen können, wobei zweitrangig ist, ob sie am selben Strang ziehen oder auf separaten, aber parallelen Gleisen agieren.
Unter George W. Bush und Barack Obama unternahm die US-Regierung große Anstrengungen, um die Chinesen zu mehr Mitwirkung an der „global governance“ zu bewegen.2 Doch die Hoffnungen wurden enttäuscht, weil man in Peking von der Globalisierung profitieren wollte, ohne sich für die Weiterentwicklung der internationalen Gemeinschaft einzusetzen.
Xi und Trump müssen reden
Das wurde mit dem Machtantritt von Xi Jinping im November 2012 anders. Es ist sein Verdienst, dass China seine internationale Rolle seither aktiver wahrnimmt und sich global mehr engagiert: im Kampf gegen den Klimawandel, in der Weltwirtschaftsordnung, in der Energiesicherheit, im Kampf gegen Piraterie, im Atomabkommen mit Iran. Gleichzeitig verabschieden sich seit dem Amtsantritt von Donald Trump im Januar 2017 die USA mehr und mehr von ihrer globalen Führungsrolle.
So wichtig die chinesisch-amerikanische Zusammenarbeit in Sachen Global Governance auch sein mag, ein Allheilmittel für das gestörte Verhältnis zwischen Peking und Washington ist sie nicht. Da die Gründe für die Probleme sehr real und tiefgreifend sind, wäre es schon ein diplomatischer Erfolg, wenn sie sich nicht auf weitere Felder ausbreiten.
Spürbare Fortschritte gab es beispielsweise im Januar 2013 beim Gipfeltreffen von Barack Obama und Xi Jinping, als man sich auf den gemeinsamen Kampf gegen die Industriespionage per Internet einigen konnte. Ein weiteres Beispiel sind vertrauensbildende Maßnahmen auf militärischem Gebiet, um ungewollte Zusammenstöße zu Wasser und in der Luft zu verhindern, die zu einer militärischen Eskalation führen könnten.
In derart heiklen Bereichen sind intensive diplomatische Verhandlungen unerlässlich. Und manchmal müssen auch die beiden Präsidenten im persönlichen Gespräch zu einer Einigung finden. Schon das ist Grund genug für regelmäßige Treffen der beiden Staatsoberhäupter. Dass schwerwiegende Streitpunkte auf höchster Ebene direkt und offen diskutiert werden, ist aber auch aus einem anderen Grund wichtig: Es hilft, dass sich die Differenzen nicht verfestigen oder gar multiplizieren.
Insofern ist es eine gute Nachricht, dass Donald Trump die feindselige und konfrontative Rhetorik, mit der er im Wahlkampf gegen China gewettert hat, inzwischen aufgegeben hat und auf Xi Jinping zugegangen ist. Beide Präsidenten haben einander erfolgreiche Staatsbesuche abgestattet: Trump hat Xi Anfang April 2017 auf sein Luxusdomizil in Mar-a-Lago in Florida eingeladen, und im November hat sich Xi mit einem großen Empfang samt Kaiserpalast und Peking-Oper revanchiert.
Die Atmosphäre zwischen Washington und Peking hat sich im Vergleich zu den angespannten Obama-Jahren deutlich gebessert. Auch haben sich die Befürchtungen nicht bewahrheitet, die Trump mit seinen Wahlkampfparolen und der Infragestellung der Ein-China-Politik – die er in einem Telefonat mit Taiwans Präsidentin Tsai Ing-wen angedeutet und später wieder zurückgenommen hat – sowie mit der Androhung von Handelszöllen und anderen Maßnahmen genährt hatte. Allerdings ist neuerdings die Rede von ökonomischen Strafmaßnahmen gegen Peking, die die US-Regierung angeblich vorbereitet. Ende November hat sie angekündigt, dass sie China im Rahmen der Welthandelsorganisation (WTO) nicht den Status einer Marktwirtschaft bescheinigen will, was zollpolitische Vorteile zur Folge hätte.3
Auch das US-Militär betrachtet China nach wie vor als potenziellen Gegner. Und auch die Bevölkerung sieht China offenbar zunehmend kritisch, wie eine aktuelle Umfrage des Pew Research Center zeigt: 55 Prozent der US-Bevölkerung haben ein negatives Bild von China.4
Die unerwartete Entspannung zwischen Trump und Xi hat das Verhältnis zumindest vorübergehend stabilisiert. Persönliches Vertrauen zwischen Staatslenkern ist immer wichtig, erst recht im Fall China. Allerdings könnte der launische und unberechenbare Trump seine Meinung plötzlich ändern. Er könnte die Beziehungen zu Peking durch einen „harten Kurs“ auf die Probe stellen, zumal er von den komplizierten Problemen, die das bilaterale Verhältnis bestimmen, nicht viel versteht.
Dass Trump im Konflikt mit Nordkorea auf Xi und China angewiesen ist, liegt auf der Hand. Aber wie lange hält seine Geduld an, wenn Peking die Nordkoreaner nicht in die Knie zwingt? Ist er in der Lage, die verschiedenen Probleme, die zwischen Washington und Peking anstehen, einigermaßen auseinanderzuhalten, sprich: Wird er das Thema Nordkorea getrennt behandeln? Oder wird er es doch mit Handelsfragen vermischen? Und wird er sich den Leuten im Pentagon widersetzen, die China zunehmend als Gegner wahrnehmen?
In einem Punkt ist die chinesische Führung sehr zufrieden mit Trump: Offensichtlich nimmt er keinen Anstoß an der Repression und der Missachtung der Menschenrechte in China.
In den USA sitzen Frustration und Enttäuschung über China sehr tief, das hat sich nicht zuletzt im Präsidentschaftswahlkampf 2016 gezeigt. Allem Anschein nach gibt es inzwischen einen breiten Konsens, dass Washington gegenüber Peking einen härteren Kurs fahren sollte. Trump hat im Wahlkampf vor allem die Empörung über das zunehmende Outsourcing in Richtung China angesprochen, aber die Unzufriedenheit betrifft auch zahlreiche andere Probleme. Da ist die Versuchung groß, China in seine Schranken zu weisen. Ihr nachzugeben, könnte sich jedoch als schwierig erweisen angesichts der gegenseitigen Abhängigkeiten und der Möglichkeiten Chinas, sich zu revanchieren und den US-Interessen zu schaden. Zumal China regional wie global an Macht und Einfluss gewinnt, während die Stärke der USA zu schwinden scheint.
In einer solchen Situation kann es gefährlich werden, eine harte Haltung zu zeigen. Wissenschaftliche Untersuchungen beschreiben derartige Kippphasen der Beziehung zwischen etablierten und aufsteigenden Mächten als eine äußerst gefährliche Zeit, weil es dabei oft zu Fehleinschätzungen der eigenen Position kommt und, in der Folge, zu Präventivschlägen gegen die andere Partei. In solchen Momenten ist Besonnenheit gefragt. Die beteiligten Regierungen müssen alles tun, um die negative Dynamik einzudämmen, und gleichzeitig versuchen, die Bereiche der gelingenden Zusammenarbeit auszuweiten.
Die Regierungen in Peking und Washington müssten also eine ganze Reihe von Problemen angehen. Dazu gehören: die zunehmend restriktiven Handels- und Investitionsbedingungen in China; die rasant gestiegenen chinesischen Investitionen in sicherheitsrelevante Branchen der US-Wirtschaft; Cybersicherheit und Industriespionage; Menschenrechte und staatliche Repression in China; restriktive Regelungen in China für US-amerikanische Menschenrechtsorganisationen, Wissenschaftler und Journalisten; die chinesischen Aktivitäten im Süd- und Ostchinesischen Meer; das strategische Gleichgewicht in den Großregionen Asien/Pazifik und Indopazifik; das Thema Hongkong; die Taiwan-Frage; Energiesicherheit, Terrorismusbekämpfung, Piraterie, Menschenhandel, Epidemien – und außerdem natürlich Nordkorea.
All das sind große und komplexe Themenfelder, und zu fast jedem haben die USA und China ganz unterschiedliche Auffassungen und nationale Interessen. Weder in Washington noch in Peking kennt man die richtigen Methoden, um diese durch Abhängigkeiten, Reibungen und Rivalitäten geprägte Beziehung weiterzuentwickeln.
Für die Haltung, mit der die beiden Seiten einander in der absehbaren Zukunft begegnen werden, sind vier Faktoren entscheidend: Erstens die Unsicherheit der KP Chinas, die in den USA den politischen Gegner sieht, der das Machtmonopol des Regimes zu untergraben trachtet. Zweitens der chinesische Nationalismus und der vermutlich weiter zunehmende Ehrgeiz, China wieder zu einer anerkannten Weltmacht zu machen. Überzeugt davon, dass „ihre Zeit gekommen ist“ und dass die USA vor einem anhaltenden Niedergang stehen, könnten die Chinesen so weit gehen, die USA herauszufordern – die ihrerseits durch ihren Präsidenten aufgefordert werden, „to make America great again“.
China hat kaum regionale Verbündete
Washington reagiert empfindlich, wenn die USA als absteigende Macht wahrgenommen werden. Und da man sich nach wie vor in der globalen Führungsrolle sieht, würde man eine Herausforderung durch Peking wohl annehmen müssen. Ein solcher Konflikt könnte sich am Thema Taiwan entzünden oder an den Streitigkeiten um das Süd- oder das Ostchinesische Meer oder wegen Nordkorea. Aber auch aufgrund eines militärischen Zwischenfalls, der irrationale Reaktionen hervorrufen und schließlich einen realen bewaffneten Konflikt auslösen könnte.
Der dritte Faktor besteht in der Definition der nationalen Interessen durch die Vereinigten Staaten und deren strategische Prioritäten in Ostasien und der Asien-Pazifik-Region. Falls die USA eine maximalistische Politik verfolgen, die keinen „gleichwertigen Konkurrenten“ zulässt, also China seinen strategischen Raum verweigert, dann werden die Spannungen zunehmen. Und wir werden wahrscheinlich über kurz oder lang eine militärische Konfrontation erleben.
Umgekehrt gilt: Wenn sich Trump aus Asien zurückzieht, wird das den strategischen Druck auf China verringern und die Beziehungen zwischen Washington und Peking verbessern. Das wäre dann eine historische Parallele zum britisch-amerikanischen Verhältnis im frühen 20. Jahrhundert, als Großbritannien den USA die westliche Hemisphäre überließ und damit der Welt ersparte, in die „Thukydides-Falle“ zu geraten.5
Die USA sollten auch ein gewisses Verständnis dafür entwickeln, dass China in Ostasien seinen eigenen „Vorhof“ sieht und auf die US-Militärpräsenz entlang der chinesischen Küsten extrem nervös reagiert. Die USA besitzen den geografischen Vorteil, dass ihnen gleich zwei Ozeane als strategische Pufferzonen dienen – ein einzigartiger Luxus. China hingegen musste die Erfahrung machen, dass feindliche Mächte 200 Jahre lang militärischen Druck auf ihre Ostküste ausübten.
China wiederum muss akzeptieren, dass die USA bereits seit 1900 und erst recht seit 1945 eine pazifische Macht sind, die mit ihrer Militärpräsenz und ihrer Bündnispolitik erheblich zu Stabilität und Frieden in der Region seit dem Ende des Vietnamkriegs 1975 beigetragen haben. Von der ökonomischen Entwicklung, die dadurch möglich wurde, haben alle Staaten in Ostasien – einschließlich Chinas – profitiert, weshalb auch niemand will, dass sich die USA aus der Region zurückziehen oder dass sie verdrängt werden. China wird aber die Allianzen und Beziehungen der USA in Ostasien weiterhin genau beobachten und zugleich sein eigenes Netz von regionalen Partnern und Klientelstaaten aufbauen.
Der vierte wichtige Faktor ist das Verhalten der anderen Staaten in Ostasien. Dabei muss man unbedingt auch die Länder des indoasiatischen Raums einbeziehen, von denen fünf eine militärische Allianz mit den USA haben: Japan, Südkorea, Thailand, Australien und die Philippinen. Andere sind wie Vietnam, Singapur und Indien strategische Partner Washingtons. Wieder andere sind neutral: Indonesien, Malaysia, Myanmar, Mongolei, Laos, Nepal, Sri Lanka, Bangladesch. Und nur zwei sind mit China verbündet, nämlich Pakistan und Kambodscha. In einem Drahtseilakt versuchen alle diese Länder, enge Wirtschaftsbeziehungen sowohl mit den USA als auch mit China aufzubauen.
Die USA sind verletzlicher als früher
Sicherheitspolitisch suchen die meisten eine enge Verbindung mit den USA, während sich bislang kein einziger Staat um militärische Rückendeckung durch China bemüht (außer vielleicht Pakistan). Im Gegenteil: Das Verhalten gegenüber China ist sehr ambivalent, viele hegen ein großes Misstrauen und wollen nicht in eine Abhängigkeit geraten, die ihnen wie eine moderne Version des traditionellen Tributsystems vorkommt.
Trotz aller Spannungen und Unsicherheitsfaktoren wird das Verhältnis zwischen China und den USA wohl nicht in die Brüche gehen. Schließlich haben die Beziehungen seit Richard Nixons historischem Chinabesuch im Februar 1972 – Nixon war der erste US-Präsident, der die 1949 gegründet Volksrepublik besuchte – neun US-Präsidenten und sechs chinesische Führungen überdauert und sich in diesen Jahrzehnten intensiviert und – auch dank der starken Verflechtung – als belastbar erwiesen. Und doch ist diese Beziehung so zerbrechlich und unberechenbar geworden wie seit 1989 nicht mehr. Da außerdem innenpolitische, regionale und globale Zusammenhänge eine große Rolle spielen, bleibt der Einfluss der politischen Führung auf beiden Seiten begrenzt.
In der Vergangenheit war China immer vergleichsweise schwach. Heute ist China eine starke Macht, die den USA echte Schmerzen zufügen kann und selbst mehr Reibungen und harte Konflikte verkraftet als früher. Peking ist bereit und willens, sich zur Wehr zu setzen, falls die USA die Konfrontation verschärfen. Das sollte die Trump-Regierung einkalkulieren. Zumal in China ohnehin die Überzeugung vorherrscht, dass die USA den Aufstieg Chinas schon seit Langem bremsen, das Land geopolitisch einkreisen und politisch unterminieren wollen.
Letztendlich müssen die beiden Schwergewichte es hinbekommen, pragmatisch miteinander umzugehen – eben weil ihr bilaterales Verhältnis weltpolitisch gesehen das wichtigste überhaupt ist. Dafür ist ein tiefes Verantwortungsgefühl vonnöten, ein Gespür für die Wahrnehmungen der anderen Seite und die Bereitschaft zu Kompromissen. Vor allem aber die Einsicht: Wenn es ihnen nicht gelingt, ihre Konkurrenz einzudämmen, könnte das in einer großen Katastrophe enden. China und die USA führen gewiss nicht die beste Ehe dieser Welt, aber es ist eine, für die Scheidung nicht infrage kommt – denn die würde womöglich Krieg bedeuten.
1 Siehe http://nssarchive.us/national-security-strategy-2017/.
Aus dem Englischen von Niels Kadritzke
David Shambaugh ist Professor für Asienstudien, Politische Wissenschaft und Internationale Beziehungen an der George Washington University, Leiter des „China Policy Program“ an der Elliott School of International Affairs und Autor von „China’s Future“, Cambridge (Polity Press) 2016.
© Le Monde diplomatique, Berlin