Geplündert
Die neuen Freihandelsverträge schaden Afrika
von Jacques Berthelot
Der Geist des Freihandels ist dabei, ganz Afrika zu erobern. Die Europäische Union erhöht den Druck auf die afrikanischen Regierungen, um sie zur Unterzeichnung von Wirtschaftspartnerschaftsabkommen (WPA)1 zu bewegen, die das Ende der bislang von der EU gewährten Handelspräferenzen bedeuten würden: Die Afrikaner sollen 80 Prozent ihrer Importzölle für Einfuhren aus dem europäischen Binnenmarkt streichen, wenn sie ihre Produkte weiterhin zollfrei auf dem europäischen Markt absetzen wollen.
Gleichzeitig verhandelt die Afrikanische Union (AU) über die Einrichtung einer riesigen afrikanischen Freihandelszone (CFTA). Am 16. Juni 2017 beschlossen die afrikanischen Handelsminister in Niamey (Niger), 90 Prozent der im Handel zwischen den afrikanischen Staaten erhobenen Zölle abzuschaffen.
Die Begeisterung für den Freihandel ist allerdings mit Vorsicht zu genießen, insbesondere wenn man an den Agrarsektor denkt. Nehmen wir Westafrika, das vor gleich drei riesigen Herausforderungen steht: wachsendes Nahrungsmitteldefizit, Bevölkerungszuwachs2 und Klimawandel. Während das jährliche Nahrungsmitteldefizit in Westafrika im Zeitraum von 2000 bis 2004 im Schnitt 144 Millionen Euro betrug, stieg es im Zeitraum 2013 bis 2016 auf 2,1 Milliarden Euro. Betrachtet man nur die Grundnahrungsmittel (also ohne Kakao), erhöht sich der Fehlbetrag sogar auf 7,5 Milliarden Euro.
Dieses Defizit dürfte bis 2050 als Folge der prognostizierten Verdopplung der Bevölkerung noch größer werden. Und eine Klimaerwärmung um 2 Grad Celsius könnte die Ernteerträge in Subsahara-Afrika um 10 Prozent schrumpfen lassen.
Die von der EU angestrebten Wirtschaftspartnerschaftsabkommen sehen vor, dass die Zölle auf Grundnahrungsmittel wie Getreide (außer Reis) und Milchpulver innerhalb von fünf Jahren auf null sinken. Das würde nicht nur die Nahrungsmittelabhängigkeit der Region massiv erhöhen, sondern auch die lokalen Milchbauern ruinieren und vor allem die Produzenten einheimischer Getreidesorten (Hirse, Sorghum, Mais) und anderer stärkehaltiger Produkte (Maniok, Jamswurzel und Kochbanane).
Die Brüsseler Kommission preist die Wirtschaftspartnerschaftsabkommen als Win-win-Verträge an. Allerdings fragt man sich, warum die meisten Länder Afrikas, der Karibik und des Pazifiks (AKP-Staaten) die Unterzeichnung am Ende abgelehnt haben – obwohl sie diese bereits vorläufig abgesegnet hatten.
Ein Beispiel ist Nigeria, das 72 Prozent der Wirtschaftsleistung und 52 Prozent der Bevölkerung Westafrikas repräsentiert (Zahlen von 2016). Am 3. Februar 2016 erklärte Präsident Muhammadu Buhari vor dem Europäischen Parlament, das regionale Wirtschaftspartnerschaftsabkommen mache das Industrialisierungsprogramm Nigerias kaputt. Ähnliche Befürchtungen äußerten in Ostafrika die Regierungen von Tansania und Uganda. Zweifel
am „Segen“ der WPAs weckt auch die Tatsache, dass die EU die Veröffentlichung von drei Wirkungsanalysen zu Westafrika (vom April 2008, April 2012 und Januar 2016) abgelehnt hat.
Dass die EU-Kommission die Realitäten der lokalen Landwirtschaft völlig verkennt, zeigt einer ihrer Berichte von 2016. Darin wird behauptet, die WPAs würden die Getreideexporte Westafrikas um 10,2 Prozent und die Rindfleischexporte um 8,4 Prozent steigern.3 Dabei haben die Länder Westafrikas 2013 16,1 Millionen Tonnen Getreideprodukte eingeführt. Davon stammten 2,8 Millionen Tonnen aus dem europäischen Binnenmarkt, 2016 waren es bereits 3,4 Millionen Tonnen. Im selben Jahr importierte die EU nur 22 Tonnen Rindfleisch aus Westafrika, während umgekehrt 84 895 Tonnen EU-Rindfleisch in die Region exportiert wurden.
Nach dem WAP müssten die westafrikanischen Länder zudem auf hohe Zoll- und Mehrwertsteuereinnahmen verzichten. Der jährliche Einnahmeverlust würde im ersten Jahr nach Inkrafttreten bei 66 Millionen Euro liegen und bis zum Ende (2035) auf 4,6 Milliarden Euro ansteigen. Im gesamten Zeitraum würden sich die Verluste der Staaten Westafrikas auf 32,2 Milliarden Euro addieren.4
Diese Verluste würden durch die im WPA vorgesehenen Hilfszahlungen (nur für den Zeitraum von 2015 bis 2020) von 6,5 Milliarden Euro bei Weitem nicht kompensiert. Bei dieser Summe handelt es sich nur um umgeschichtete Hilfsgelder, die sowieso geflossen wären, wie die Generaldirektion für Internationale Zusammenarbeit und Entwicklung der EU-Kommission verlauten ließ. Die Aussichten für den Europäischen Entwicklungsfonds (EEF) sind ohnehin düster: Großbritannien, das 14,5 Prozent zum EU-Entwicklungsfonds beigetragen hat, scheidet aus der Union aus; Frankreich hat seine entsprechenden Mittel für 2017 bereits um 140 Millionen Euro reduziert.
In Europa machen mächtige Interessengruppen Druck auf die nationale und europäische Politik, um den Abschluss der WPAs durchzusetzen. Einige der größten Nahrungsmittelkonzerne, die auf den westafrikanischen Märkten aktiv sind, sitzen in Frankreich: Die Compagnie Fruitière erzeugt und exportiert einen Großteil der in der Elfenbeinküste, in Ghana und in Kamerun produzierten Bananen. Die beiden Getreidemühlen Grands Moulins d’Abidjan und Grands Moulins de Dakar sowie der Zuckerhersteller Compagnie Sucrière du Sénégal gehörten zur Mimran-Gruppe, bis sie vor Kurzem an einen marokkanischen Konzern verkauft wurden. Und der Bolloré-Konzern kontrolliert die Häfen im Golf von Guinea, verdient also an der Ausfuhr der Produkte nach Europa mit.
Entgegen ihren liberalen Prinzipien subventioniert die Europäische Union ihre Ausfuhren nach Westafrika. Allein im Jahr 2016 wurde der Export von 3,4 Millionen Tonnen Getreide mit 215 Millionen Euro und von 2,5 Millionen Tonnen Milchprodukte beziehungsweise Milchäquivalentmengen mit 169 Millionen Euro gefördert. Im selben Jahr beliefen sich die Exporthilfen für Lieferungen ins südliche Afrika auf 60 Millionen Euro bei Getreide, 41 Millionen Euro bei Geflügelfleisch und Eiern sowie 23 Millionen Euro bei Milchprodukten; auch der Export nach Zentralafrika wurde 2016 subventioniert, etwa mit 18 Millionen Euro für Milchprodukte.
Im Übrigen liegen die Zölle, die von der EU (jenseits bestimmter Importkontingente) auf die Einfuhr von verarbeitetem Getreide, Milchprodukten und Fleisch erhoben werden, deutlich höher als die Importzölle der Länder in Subsahara-Afrika.
Die Zollschranken zwischen 55 Ländern sollen fallen
In dieser Situation hat die Afrikanische Union (AU) mit Unterstützung der Welthandels- und Entwicklungskonferenz der Vereinten Nationen (Unctad), der UN-Wirtschaftskommission für Afrika und der internationalen Finanzinstitutionen entschieden, bis Ende 2017 eine afrikanische Freihandelszone (CFTA) und bis 2019 eine afrikanische Zollunion zu etablieren. Mit dieser Freihandelszone fallen die Zollschranken zwischen den 55 Staaten, zugleich soll im Rahmen einer Zollunion ein gemeinsamer Außenzolltarif gegenüber der restlichen Welt festgelegt werden.
Die Afrikanische Union orientiert sich damit an den großen, aktuell verhandelten Freihandelsabkommen: an dem über die transatlantische Freihandelszone (TTIP), an der Transpazifischen Partnerschaft (TPP) und am Ceta-Abkommen zwischen der EU und Kanada. Aber sie setzt sich damit auch gegen die anderen regionalen Bündnissen zur Wehr, wie Fatima Haram Acyl, AU-Kommissarin für Handel und Industrie, erläutert: „Der Abschluss regionaler Handelsabkommen gefährdet den Zugang der Afrikaner zu den großen Märkten.“ Dagegen könne man auf WTO-Ebene nicht viel ausrichten, „doch was wir aus der CFTA machen, liegt voll und ganz in unserer Hand“.5
Die Vorstellung, Afrika könne sich komplett der internationalen Konkurrenz öffnen und davon profitieren, ist ohnehin illusorisch. In der Vergangenheit hat es kein Land geschafft, erfolgreich mit den anderen Staaten zu konkurrieren, ohne seine Landwirtschaft und seine im Aufbau begriffene Industrie vor Importen zu schützen.
Im Übrigen profitieren auch die Industriestaaten weiterhin von enormen Subventionen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik der EU. „Man kann von Afrika heute nicht verlangen, als erste Region überhaupt den Nachweis anzutreten, dass man durch eine frühzeitige Öffnung der Märkte die eigene Entwicklung vorantreiben kann“, sagte Mamadou Cissokho, Ehrenpräsident des Réseau des organisations paysannes et des producteurs agricoles d’Afrique de l’Ouest, 2014 auf einem WTO-Forum.
Der Erfolg der CFTA hängt für den ghanaischen Handels- und Industrieminister Ekwow Spio-Garbrah davon ab, inwieweit das Abkommen den Bedürfnissen des Privatsektors entspricht: „Die von den afrikanischen Ländern verabschiedeten Handelsregeln sollen vornehmlich vom Privatsektor genutzt werden. Die Einbindung des Privatsektors und seine Sensibilisierung für CFTA sind also von wesentlicher Bedeutung“, sagte Spio-Garbrah bei einer Sitzung der Wirtschaftsgemeinschaft der Westafrikanischen Staaten (Ecowas) im März 2016 in Accra.6
Mit „Privatsektor“ meinte der Minister allerdings nicht die Hunderte Millionen afrikanischen Kleinbauern, die sehr viel mehr produzieren würden, wenn sie – geschützt durch Einfuhrzölle – auf stabile und einträgliche Preise zählen könnten. Gemeint waren vielmehr die wenigen Dutzend internationalen Konzerne, die in Afrika engagiert sind, und die afrikanischen Privatunternehmen, die auf eine Abschaffung der innerafrikanischen Zölle drängen.
Vom internationalen Handel zu profitieren, bleibe für die meisten westafrikanischen Länder eine Herausforderung, räumte der ghanaische Minister ein. Als Hindernisse für den Marktzugang nannte er „Maßnahmen wie die Ursprungsregeln, die Defizite in der Infrastruktur sowie die als handelspolitische Instrumente maskierten Normen und technischen Schranken“.
Die afrikanischen Bauern sind die Verlierer
All dies erschwere eine wirkliche Integration der westafrikanischen Staaten in das multilaterale Handelssystem. Dabei scheint Spio-Garbrah jedoch außer Acht zu lassen, dass die WPAs eine riesige Bresche in den Schutzwall der afrikanischen Binnenmärkte schlagen werden.
Die UN-Organisation für Handel und Entwicklung Unctad sieht in der CFTA nur Vorteile, insbesondere für den Agrarsektor: „Die afrikanischen Exporte von Agrar- und Nahrungsmittelprodukten – vor allem Weizen, Getreide und Rohzucker aus Zuckerrohr und Zuckerrüben sowie von verarbeiteten Produkten wie Fleisch, Zucker und anderen Nahrungsmitteln – werden von CFTA am stärksten profitieren“, schreibt die Unctad und prognostiziert einen erheblichen Exportzuwachs für afrikanische Agrar- und Nahrungsmittelprodukte.
In Wirklichkeit nimmt die Abhängigkeit Afrikas auf diesem Gebiet ständig weiter zu: Der jährliche Weizenimport des Kontinents hat von 26,6 Millionen Tonnen (3,7 Milliarden Euro) im Zeitraum von 2001 bis 2003 auf 48,6 Millionen Tonnen (9,2 Milliarden Euro) im Zeitraum von 2014 bis 2016 zugenommen. Gleichzeitig ging der gesamte Weizenexport von 0,3 Millionen Tonnen auf 0,2 Millionen Tonnen zurück, wobei es sich auch noch hauptsächlich um Ausfuhren Südafrikas in andere afrikanische Länder handelt (die von 2014 bis 2016 etwa 85 Prozent ausmachten). Selbst das südafrikanische Weizenhandelsdefizit ist seit 2001 um das 5,5-Fache gestiegen.
Das Loblied der Unctad auf die Vorteile eines Zollabbaus im innerafrikanischen Agrarhandel zeigt, wie wenig die UN-Organisation über die Geschichte der Agrarmärkte weiß. Die wurden seit der Zeit der Pharaonen besonders geschützt, und zwar in allen Ländern.
Anders als die Märkte für Industriegüter und Dienstleistungen können sich die Agrarmärkte nicht selbst regulieren. Während die Nahrungsmittelnachfrage meist unelastisch ist, werden Produktion und Preise der Agrarerzeugnisse von der klimatischen Entwicklung, schwankenden Weltmarktpreisen, Wechselkursänderungen und Spekulation beeinflusst.
Bedenkt man, dass in Subsahara-Afrika die Bauern 60 Prozent der gesamten Erwerbsbevölkerung ausmachen, kann man sich vorstellen, welche enormen sozialen Verwerfungen die Liberalisierung des Agrarhandels mit sich bringen würde.
Ist sich die Afrikanische Union der Hindernisse bewusst, die der Einrichtung einer Freihandelszone entgegenstehen? Wie kann es gelingen, auf einem riesigen Kontinent mit 1,2 Milliarden Einwohnern (2050 voraussichtlich 2,5 Milliarden) gemeinsame Handelsregeln zu etablieren – angesichts extrem unterschiedlicher politischer Systeme, grundverschiedener Zollregelungen und einer äußerst mangelhaften Transportinfrastruktur? Auf einem Kontinent, wo die Bruttoinlandsprodukte der einzelnen Länder zwischen 260 US-Dollar pro Kopf (Burundi) und 7180 US-Dollar (Gabun) liegen?
Nach Einschätzung des Third World Network Africa schafft die afrikanische Freihandelszone am Ende nur einen „riesigen afrikanischen Markt, auf dem wenige afrikanische Produkte gehandelt werden“. Die CFTA werde im Grunde nur den Handel von Importprodukten aus Europa und anderen Weltregionen innerhalb Afrikas erleichtern.
Auch wenn man die Politik der EU kritisch sieht, kann man aus dem innereuropäischen Integrationsprozess wichtige Lehren für Afrika ziehen, zumal sich die AU auf das Vorbild der EU bezieht. Nach AU-Zahlen liegt der Anteil des innerafrikanischen Handels am gesamten Handelsvolumen bei 10 Prozent; bei der EU macht der innereuropäische Handel dagegen fast zwei Drittel des Gesamtvolumens aus.
Das kommt nicht von ungefähr. Der EU-Haushalt betrug zwar nie mehr als 1 Prozent des BIPs, aber immerhin floss mehr als ein Drittel dieser Gelder in die Strukturfonds und in den Kohäsionsfonds. Mit diesen Transferleistungen unterstützte die EU den Aufholprozess der weniger entwickelten Mitgliedstaaten. In Afrika sind vergleichbare Mechanismen jedoch nicht vorgesehen.
Die Lehren für Subsahara-Afrika liegen auf der Hand: Eine nachhaltige wirtschaftliche Integration ist nur möglich, wenn zwischen den Mitgliedstaaten und vor allem innerhalb der Teilregionen Afrikas eine Umverteilung stattfindet. Das wiederum setzt ein Mindestmaß an politischer Integration sowie ein hohes Budget voraus. Eine vorzeitige Umstellung auf den Freihandel ohne solche Gegengewichte würde unweigerlich zur Marginalisierung der ärmsten Haushalte, Unternehmen und Regionen führen. Das würde unüberwindbare soziale und politische Konflikte erzeugen und die Unterentwicklung Afrikas nur noch verstärken.
1 Siehe Jacques Berthelot, „Unfair Trade“, Le Monde diplomatique, September 2014.
5 Vollständige Erklärung auf der Website der Afrikanischen Union, www.au.int.
6 Vollständige Erklärung auf der Website der Unctad, unctad.org.
7 African Agenda, „Which way Africa’s CFTA“, Bd. 19, Nr. 2, 2016.
Aus dem Französischen von Markus Greiß
Jacques Berthelot ist Wirtschaftswissenschaftler. Autor von: „Réguler les prix agricoles“, Paris (L’Harmattan) 2013.