Fahnder im Dienst des Imperiums
Im Namen der Korruptionsbekämpfung zwingen die USA der Welt ihr Rechtssystem auf
von Jean-Michel Quatrepoint
Pierre Lellouche nahm kein Blatt vor den Mund: „Wir stehen vor einer Mauer einer extrem rigiden US-Gesetzgebung“, erklärte der Abgeordnete der Partei Die Republikaner am 5. Oktober 2016 vor den Ausschüssen für Auswärtige Angelegenheiten und für Finanzen der französischen Nationalversammlung. Die USA seien sichtlich darauf aus, „das Recht für ihre imperialen wirtschaftlichen und politischen Interessen zu nutzen, um damit ökonomische und strategische Vorteile zu erzielen“. Mit dem Bericht informierte Lellouche das Parlament über „die extraterritoriale Wirkung des amerikanischen Rechts“.1 Beim Zuhören sei ihm „ein kalter Schauer über den Rücken gelaufen“, kommentierte der sozialistische Abgeordnete Christophe Premat.
Erst nach zwei gigantischen Geldstrafen im Jahr 2014 gegen BNP Paribas (8,9 Milliarden Dollar) und Alstom (772 Millionen Dollar)2 haben Politiker und Medien in Frankreich begriffen, was da im Busch ist: Die USA sind dabei, Schritt für Schritt ihr Rechtsmodell und ihre Gesetze anderen Staaten aufzuzwingen – und machen dabei auch nicht vor ihren engsten Verbündeten halt.
Es begann im Jahr 1977 mit dem Foreign Corrupt Practices Act (FCPA) zur Bekämpfung der Korruption. Das Gesetz, das zunächst nur US-Unternehmen betraf, wurde 1998 auf ausländische Firmen ausgeweitet. Der zweite Streich war eine ganze Reihe von Gesetzen, mit denen Washington den Handel mit Staaten, die einem US-Embargo unterliegen (wie der Iran, Kuba, Libyen, der Sudan) unter Strafandrohung stellte. Nach den Anschlägen vom 11. September 2001 folgten neue Geldwäschegesetze, um gegen Terrorismus und Drogenhandel vorzugehen. Der am 26. Oktober 2001 verabschiedete USA Patriot Act verlieh den US-Behörden erweiterte Befugnisse, auf digitale Daten zuzugreifen, was insbesondere die Nationale Sicherheitsbehörde NSA (National Security Agency) gestärkt hat.
Seit Inkrafttreten des Foreign Account Tax Compliance Act (Fatca) im März 2010 haben die US-Steuerbehörden auch noch extraterritoriale Befugnisse. Denn ausländische Banken sind nun verpflichtet, sich als Steuerfahnder zu betätigen und alle Informationen über Konten und Vermögen herauszugeben, die US-Bürger, Personen mit doppelter Staatsbürgerschaft und Amerikaner mit Steuersitz im Ausland betreffen.
Im Juli 2010 folgte dann der Dodd-Frank Act, mit dem die Finanzmärkte reguliert und US-börsennotierte Unternehmen verpflichtet wurden, auf Rohstoffe aus Konfliktregionen zu verzichten. Bei Verstößen kann die Börsenaufsicht SEC (Securities and Exchange Commission) Sanktionen verhängen. Das gilt auch für Finanzgeschäfte, die außerhalb der USA und nur von ausländischen Akteuren vollzogen werden.
Am 29. September 2016 schließlich verabschiedete der Kongress gegen das Veto Barack Obamas den Justice Against Sponsors for Terrorism Act (Jasta), nach dem Opfer von Terrorakten auf US-Territorium andere Staaten belangen können, die direkt oder indirekt mit derartigen Taten in Verbindung stehen. Dieses Gesetz hat vor allem Saudi-Arabien im Visier, das die 9/11-Attentäter – saudische Staatsangehörige – nicht kontrolliert hatte. Es erlaubt aber auch Maßnahmen gegen jedes beliebige Land, das man – und sei es nur indirekt – für die Handlungen seiner Bürger verantwortlich machen kann. Damit missachtet es einzelstaatliche Souveränität, weil es persönliche und kollektive Verantwortung nicht auseinanderhält.
Hinter diesem nach und nach etablierten Rechtsrahmen ist ein Hegemoniestreben zu erkennen. Viele US-Amerikaner sehen sich als Mitglieder eines Volks, das dazu auserwählt ist, Gutes zu tun und die rechte Botschaft zu verkünden. Im Namen einer universellen Vision meinen sie für das Heil der ganzen Welt zuständig zu sein. Deshalb seien die Werkzeuge dieser Ideologie – die Währung (Dollar), die Sprache (Englisch), das Gesetz (das Common Law, das sich vom Rechtssystem des europäischen Kontinents unterscheidet)3 – für alle Menschen gemacht.
Arbeitsbeschaffung für teure Anwälte
Der technologische Fortschritt und die Finanzialisierung der Wirtschaft geben Washington die Mittel an die Hand, um diese Offensive erfolgreich durchzuziehen. Der frühere Präsident der französischen Anwaltskammer Paul Albert Iweins meint dazu: „Es reicht aus, dass eine in Dollar abgewickelte Transaktion angefochten wird oder E-Mails über einen US-Server gelaufen sind – und schon kann sich die amerikanische Justiz für zuständig erklären.“4
Diese „juristische Außenpolitik“ erfordert einen erheblichen Aufwand. Das beginnt mit der Beschaffung der Informationen: Die einschlägigen Institutionen – von den Geheimdiensten CIA und NSA und deren als Diplomaten operierenden Agenten bis hin zum FBI – beschaffen das Material, wenn nötig auch über bezahlte Informanten oder sogar NGOs.
Andere Institutionen verarbeiten die Informationen weiter: das Justizministerium, die Börsenaufsicht SEC, die Notenbank (Fed), das Finanzministerium und seine Exportkontrollbehörde (Office of Foreign Asset Control, Ofac), die aufpasst, dass die US-Sanktionen auch international befolgt werden. In manchen Fällen wird auch die örtliche Staatsanwaltschaft tätig, also die Strafverfolger einzelner Bundesstaaten wie etwa des Staats New York, der häufig bei Verfahren gegen ausländische Konzerne mitmischt.
Das Justizministerium und die anderen Justizorgane agieren wie Staatsanwälte auf ein präzises Ziel hin: das Schuldbekenntnis des Sünders. Je länger dieser zögert, sein Vergehen zuzugeben und die Strafe zu akzeptieren, desto härter wird die Strafe ausfallen. Das erklärt zum Teil auch die Unterschiede im Umgang mit US-amerikanischen und ausländischen Unternehmen in Korruptionsverfahren: Erstere kennen die Abläufe und lassen sich daher schnell auf einen Deal ein, Letztere dagegen brauchen länger, um das Ausmaß der Gefahr einzuschätzen – wie Siemens und Alstom.
Auch strategische Überlegungen kommen ins Spiel. Bei einem Korruptionsfall in Indonesien bestanden Verbindungen zwischen Alstom und dem japanischen Handelsunternehmen Marubeni, das schon seit 2012 mit dem US-Justizministerium verhandelt hatte und zu lediglich 88 Millionen Dollar Strafe verurteilt wurde. Alstom musste 2014 fast neunmal so viel bezahlen. Für die großen US-Energiekonzerne war Marubeni uninteressant, Alstom dagegen war ein Konkurrent von General Electric, den der US-Konzern schon länger im Visier hatte.
Ein weiteres Beispiel ist Alcatel. Das französische Telekom-Unternehmen war auf der anderen Seite des Atlantiks nicht gern gesehen. Alcatel hatte noch für Saddam Hussein das irakische Telekommunikationsnetz aufgebaut und war zudem seinen US-Konkurrenten, insbesondere Lucent, technisch überlegen. 2005 nahm sich das US-Justizministerium eine Akte zu Korruptionsvorwürfen gegen Alcatel in Costa Rica und Honduras vor.
Fünf Jahre später wurde der Konzern zu einer Strafe von 137 Millionen Dollar verurteilt. Zu dem Zeitpunkt waren Alcatel und Lucent – das für ähnliche Verstöße in China nur 2,5 Millionen Dollar zahlen musste – bereits fusioniert. Nach der Fusion Ende 2006 übernahm Lucent schrittweise die Kontrolle über Alcatel (ehe das gemeinsame Unternehmen im Januar 2016 von Nokia geschluckt wurde). Ähnlich lief es in der Energiebranche, wo General Electric 2015 drei Viertel der Alstom-Anteile aufkaufte. In beiden Fällen waren die französischen Unternehmen durch Strafzahlungen erheblich geschwächt worden – wohl nicht nur in der Absicht, dem Recht Geltung zu verschaffen.
Dank der Deregulierung des Finanzsektors konnte die gesamte Branche – und ihre Hochburgen wie die Wall Street – in den letzten 25 Jahren ein exponenzielles Wachstum erzielen. Auf ähnliche Weise hat die Dominanz des angelsächsischen Common Law auch den juristischen Berufen jenseits des Atlantiks eine außerordentliche Entwicklung beschert. Um mehr als eine Million Anwälte – das ist einer auf dreihundert Einwohner – zu ernähren, muss schon eine Menge Geld fließen. Indem die Vereinigten Staaten anderen Ländern ihre Gesetze aufzwingen, betreiben sie im Grunde etwas, was man auch als Schutzgelderpressung bezeichnen könnte.
Europäische Unternehmen haben binnen weniger Jahre an die verschiedenen US-Instanzen knapp 25 Milliarden Dollar gezahlt: über 8 Milliarden aufgrund des FCPA-Gesetzes und 16 Milliarden wegen der Missachtung von Wirtschaftssanktionen. Davon entfallen auf Frankreich über 12 Milliarden Dollar, was sich natürlich in der französischen Leistungsbilanz niederschlägt.
Rechnet man die Strafzahlungen für andere Verfahren dazu, speziell für die Banken, kommt man für die Europäer auf eine Gesamtbelastung von weit über 40 Milliarden Dollar. Und dabei sind weder die noch ausstehenden Strafzahlungen für Volkswagen wegen der manipulierten Abgaswerte bei Dieselmotoren berücksichtigt – die sich auf zig Milliarden Dollar belaufen werden – noch die Zahlungen der Deutschen Bank, die für ihre unsauberen Geschäfte mit Subprime-Krediten fürs Erste 7,2 Milliarden Dollar an Bußgeldern und Kundenentschädigungen zahlen musste.
Die damit eingenommenen Summen fließen direkt in die Kassen derer, die die Ermittlungen durchgeführt, die Verfahren eingeleitet und die Verträge geschlossen haben. Die Beute wird gleichsam zwischen US-Justizministerium, SEC, Ofac, Fed, dem Finanzministerium des Bundesstaats New York und der New Yorker Staatsanwaltschaft aufgeteilt.
In den Fatca-Verfahren geht das Geld direkt an den Fiskus, der dieses Geld von den im Ausland lebenden Amerikanern einfordert. Diese Art der Beurteilung erklärt die Motivation der Beteiligten: Sie sind unmittelbar daran interessiert, dass es viele Verfahren und möglichst hohe Einsätze gibt. Denn damit können die beteiligten Behörden und Ministerien ihre Budgets aufbessern, also gute Gehälter zahlen und neue Leute einstellen.
Die auf diese Weise generierten Geldströme mästen die juristische Branche, sprich die Anwaltskanzleien. Die kassieren ihre Honorare nicht nur über den gesamten Zeitraum der juristischen Untersuchungen. Denn mit der Bezahlung der Strafe ist der Fall für das betroffene Unternehmen noch keineswegs erledigt. Dieses muss vielmehr in der Regel eine Aufsichtsperson beschäftigen, die drei bis fünf Jahre lang kontrolliert, ob die im Rahmen der Streitbeilegung vereinbarten Auflagen eingehalten werden.
Dabei muss das Unternehmen neben dieser Person oft auch noch einige Dutzend zusätzliche Mitarbeiter beschäftigen, was weitere Kosten bedeutet. Dabei werden die „Sünder“, wie der bereits zitierte Paul-Albert Iweins erläutert, „an vier oder fünf hochspezialisierte Kanzleien in Washington verwiesen, die deren Geschäftstätigkeit in den Jahren der Überwachung genau verfolgen“ – und vor allem dafür sorgen, dass sie sich an die US-Gesetze halten. Das bedeutet, dass die Gesamtkosten für das Unternehmen häufig auf das Doppelte oder gar Dreifache der ursprünglichen Strafsumme ansteigen.
Mit dem Schuldeingeständnis und der Leistung der Zahlung ist das Risiko einer individuellen Strafverfolgung offiziell jedoch noch nicht vom Tisch. Diese ist vielmehr nur suspendiert – unter der Bedingung, dass die vereinbarten Bestimmungen genauestens eingehalten werden. Das gilt insbesondere für die Geheimhaltungsklauseln. Wie bedeutsam das ist, zeigt sich wiederum im Fall Alstom. Wie soll Alstom-Chef Patrick Kron den Verdacht entkräften, dass die Untersuchung des US-Justizministeriums irgendeinen Einfluss auf seine Entscheidung hatte, Alstom Power an General Electric zu verkaufen? Er darf dazu schlicht und einfach gar nichts sagen. Das ist auch der Grund, warum die beiden Konzerne stets bemüht waren, das Problem diskret und unter sich zu regeln, ohne ihre jeweilige Regierung oder gar die Öffentlichkeit einzuschalten.
Europäische Unternehmen im Würgegriff
Die beiden Konzerne hatten schließlich tatsächlich Dreck am Stecken, und die europäische Gesetzgebung, vor allem die französische, sind auf Korruptionsdelikte wie im Fall Alstom nicht eingestellt. Das offensive Vorgehen der US-Justiz ist nur deshalb so erfolgreich, weil die Ermittler sagen können: „Ihr unternehmt nichts? Dann unternehmen wir eben was.“
Inzwischen sind die Europäer aufgewacht. In Frankreich hat man endlich verstanden, dass man wirksame Maßnahmen gegen die Korruption ergreifen muss und nicht zögern darf, schuldige Unternehmen juristisch zu verfolgen. Dafür sprechen mindestens zwei Gründe: Zum einen stellt eine Strafverfolgung durch die französische Justiz sicher, dass das Unternehmen für dasselbe Vergehen nicht ein zweites Mal verurteilt werden kann. Zum anderen fließen die Strafgelder an die französischen Finanzbehörden. Der jüngste Gesetzentwurf „über Transparenz, den Kampf gegen Korruption und die Modernisierung des Wirtschaftslebens“ (bekannt als Sapin 2) zielt in diese Richtung.
Die Aggressivität der US-Strafverfolger lähmt die europäischen Unternehmen und Banken zunehmend. Deshalb sind sie dabei, ihre Handelsbeziehungen neu zu ordnen und an die angelsächsischen Normen anzupassen. Zum Beispiel kooperieren sie bevorzugt mit den großen US-Wirtschaftsprüfungsunternehmen. Die sind jedoch dazu angehalten, alle Informationen an die US-Behörden weiterzuleiten, die sie über jedwede den Interessen der USA möglicherweise zuwiderlaufende Geschäftstätigkeit erhalten.
Ein zweites Beispiel: Europäische Firmen und Banken zögern, mit Ländern zusammenzuarbeiten, die auf der Boykottliste Washingtons stehen. Das gilt vor allem für den Iran. Selbst nach dem Atomabkommen, dass unter Präsident Obama im Juli 2015 erreicht wurde, scheuen französische Banken das Risiko, für Geschäfte mit dem Iran Kredite zu gewähren.5
Die Unternehmen müssen folglich Finanzierungsmöglichkeiten finden, die nicht auf Dollar lauten, was für kleine und mittlere Unternehmen fast unmöglich ist. Oder sie müssen ihr Projekt begraben, womit die USA ihr Ziel erreicht hätten, den iranischen Markt für sich zu beanspruchen. Am 30. September 2016 schickte die Xerox-Gruppe ihren französischen Geschäftspartnern eine Aufforderung, keine Geschäftsverbindungen mit dem Iran einzugehen, wenn ihnen an weiterhin guten Beziehungen zu Xerox gelegen sei.
Die Gegenoffensive ist bislang eher schwächlich. Das liegt zum einen daran, dass einige der betroffenen Konzerne sich lieber nicht mit den USA anlegen wollen. Zum anderen gibt es aber selbst unter den französischen und erst recht den EU-Technokraten nicht wenige gutgläubige Leute, die von der Überlegenheit des Common Law überzeugt sind und glauben, das europäische Recht müsse sich in diese Richtung weiterentwickeln.
Frankreich allein kann jedenfalls keine wirksamen Gegenmaßnahmen ergreifen. Vielmehr müsste die EU als ganze reagieren. Für eine gemeinsame Strategie gäbe es drei Ansatzpunkte. Erstens gilt es, die Rolle der großen US-Geschäftsbanken in problematischen Fällen aufzuzeigen. Zum Beispiel wird Goldman Sachs oft eine Mitverantwortung für die Verschleierung des tatsächlichen Zustands der griechischen Staatsfinanzen vor dem EU-Beitritt Griechenlands zum 1. Januar 2001 zugeschrieben. Der Vorwurf trifft zwar nicht zu, da die relevanten Zahlen die Jahre 1998 und 1999 betrafen, während die Cross Currency Swaps von Goldman Sachs erst Ende 2001 anfingen.6 Doch wären bei einem vergleichbaren Fall, wenn er sich denn in den USA abgespielt hätte, die Behörden sicherlich gerichtlich gegen die ausländische Bank vorgegangen.
Zweitens sollte man die Methoden der multinationalen Konzerne zur Steueroptimierung ins Visier nehmen: angefangen mit Google, Amazon und Facebook bis hin zu Starbucks in Großbritannien und Apple in Irland. Brüssel hat eine Reihe von Verfahren in Gang gebracht, bei denen es um zig Milliarden Euro an Steuergeldern geht, die den EU-Ländern vorenthalten wurden.
Ein dritter Ansatzpunkt wären kartellrechtliche Verfahren gegen die Internetgiganten, die quasi eine Monopolstellung innehaben. Damit ein neues Machtgleichgewicht entstehen kann, müsste allerdings verhindert werden, dass die zahllosen Lobbyisten im Dienst der USA diesen Initiativen einen Strich durch die Rechnung machen. Denn auch im Lobbying sind die Vereinigten Staaten wahre Meister.
3 Siehe Cyril Laucci, „Quand le droit anglo-saxon s’impose”, Le Monde diplomatique, April 2014.
Aus dem Französischen von Birgit Bayerlein
Jean-Michel Quatrepoint ist Journalist und Autor, zuletzt erschien „Alstom, scandale d’État“, Paris (Fayard) 2015.