Die Wallonie gegen Ceta
Was ein kleines Nationalparlament erreichen kann
von Raoul Marc Jennar
Das Umfassende Wirtschafts- und Handelsabkommen Ceta (Comprehensive Economic and Trade Agreement), das seit 2009 unter größter Geheimhaltung zwischen der Europäischen Union und Kanada verhandelt wurde, hätte eigentlich bereits am 27. Oktober 2016 unterzeichnet werden sollen. Dreizehn Tage vorher weigerte sich jedoch das Parlament der Wallonie mit seiner sozialistischen Mehrheit, der belgischen Regierung das Mandat zur Unterschrift zu erteilen.
Es war ein Paukenschlag – auf den die europäische Führungsriege mit der üblichen Verachtung für Bürgervoten reagierte. Der wallonische Ministerpräsident Paul Magnette fand sich plötzlich in derselben Lage wie der griechische Ministerpräsident Alexis Tsipras im Sommer 2015 und wie alle anderen, die gewagt hatten, sich zu widersetzen: Er wurde von der Europäischen Kommission unter Beschuss genommen.
Nach zähem Ringen gab die belgische Regierung am 29. Oktober grünes Licht für den nachgebesserten Vertrag, der einen Tag später in Brüssel unterzeichnet wurde. Manche sahen in diesem Vorgang eine Kapitulation ähnlich wie im Fall Griechenland, als die Regierung am Ende die Austeritätspolitik akzeptierte. Doch bei näherer Betrachtung ist die Sache nicht ganz so eindeutig.
Die Verhandlungen über das Freihandelsabkommen, mit dem unter anderem 99 Prozent aller derzeitigen Zölle abgeschafft werden sollen, standen Ende 2013 schon einmal kurz vor dem Abschluss. Der damalige Kommissionspräsident José Manuel Barroso wollte sich den Erfolg auf die Fahnen schreiben und bat die kanadische Regierung, eine Unterzeichnungszeremonie zum Abschluss der Verhandlungen zu organisieren, die am 26. September 2014 stattfand.
Erst zu diesem Zeitpunkt wurde der Inhalt des Abkommens bekannt, und unter anderem die Wallonen begannen sich dafür zu interessieren. Schließlich haben Belgiens Regionen der föderalen Verfassung zufolge das Recht, über manche internationalen Verträge abzustimmen. Also besorgte sich das Parlament der Wallonie den Vertragstext und organisierte eine Beratung mit allen Betroffenen: Experten, Juristen, Gewerkschaftern und Verbandsvertretern. Es ist praktisch das einzige Parlament in Europa, das einen solchen Prozess durchgeführt hat.
Zur selben Zeit kamen Einzelheiten über das transatlantische Freihandelsabkommen (TTIP) mit den USA an die Öffentlichkeit: Darin sind ebenso wie bei Ceta nichtöffentliche Schiedsgerichte vorgesehen, die Investoren vor Einschränkungen durch nationale Gesetze schützen sollen.1 Als sich dagegen massiver Widerstand regte, äußerten auch die Regierungen Deutschlands und Frankreichs Vorbehalte. Die Europäische Kommission brachte ein paar Veränderungen an, aber es blieb dabei, dass die Schiedsrichter keinerlei berufsethischen Regeln unterworfen waren, um Interessenkonflikte zu vermeiden.
Die geringfügigen Veränderungen fanden die Zustimmung Kanadas und der europäischen Regierungen, die sich auf die nächste Unterschriftszeremonie verständigten. Doch das wallonische Parlament war noch nicht zufrieden. In einer Resolution vom 27. April 2016 stellte es sich gegen das vorläufige Inkrafttreten von Ceta und verweigerte der belgischen Regierung das Mandat zur Unterzeichnung. Erst sollte der Europäische Gerichtshof die Vereinbarkeit des Abkommens mit den europäischen Verträgen untersuchen, und Ceta sollte den Status eines „gemischten Abkommens“ erhalten – dann müsste es von den nationalen Parlamenten ratifiziert werden.
Außerdem forderte das wallonische Parlament, in alle Freihandelsabkommen 14 verpflichtende Leitlinien aufzunehmen, „die sich bei Ceta leider nicht finden“:2 Einhaltung der Menschenrechte sowie des Arbeits- und Umweltrechts; Positivlisten, die festhalten, welche kommunalen Dienstleistungen ausländischen Investoren offenstehen und welche zum Schutz des Gemeinwohls davon ausgeschlossen bleiben müssen; Einhaltung des Vorsorgeprinzips und der Unesco-Konvention zur kulturellen Vielfalt; Ausnahmeregelungen für die Landwirtschaft, um die Nahrungsmittelsicherheit zu garantieren, die ländliche Kultur zu erhalten sowie Umwelt und Artenvielfalt zu schützen; die Möglichkeit, bei öffentlichen Ausschreibungen Sozial- und Umweltstandards einzufordern und kurze Vertriebswege zu fördern; Transparenz bei der Verhandlung künftiger Freihandelsabkommen und einige mehr.
Freihandel unter Kontrolle
Die wichtigsten Themen, an denen sich der Widerstand gegen das Abkommen entzündet hatte, sind hier allesamt aufgenommen. Nun forderten weitere europäische Staaten neben Deutschland und Frankreich, dass die nationalen Parlamente dem Abkommen zustimmen müssten. Am 5. Juli 2016 stufte der EU-Ministerrat entgegen der Auffassung der Kommission Ceta als „gemischtes Abkommen“ ein. Es folgten geheime Verhandlungen mit Kanada über eine „interpretierende Zusatzerklärung“,3 die den Befürchtungen der Gegner Rechnung tragen sollte. Sie wurde am 5. Oktober angenommen, enthielt aber wieder nicht die vom wallonischen Parlament geforderten Leitlinien – weshalb dieses der belgischen Regierung am 14. Oktober erneut kein Mandat zur Unterzeichnung gab.
Jetzt ging der geballte Zorn Brüssels und Ottawas über die Wallonie nieder: „Wenn Europa in ein oder zwei Wochen nicht in der Lage ist, ein fortschrittliches Handelsbündnis mit einem Land wie Kanada abzuschließen, mit wem will Europa dann in den kommenden Jahren Geschäfte machen?“, fragte der kanadische Premierminister Justin Trudeau bei einer Pressekonferenz.
Dabei waren die Forderungen der Wallonen alles andere als radikal: Sie stellten weder Freihandelsverträge als solche noch die Abkommen der Welthandelsorganisation (WTO) infrage, sondern wollten lediglich deren Auswirkungen abmildern. Um Nachbesserungen in der Zusatzerklärung zu erreichen, drohte Ministerpräsident Magnette, Ceta nicht zu ratifizieren und die Unterzeichnung damit platzen zu lassen.
Nach mehreren Tagen voller Verhandlungen und Einschüchterungsversuche wurde am 30. Oktober ein Gesamtpaket mit 38 Zusatzerklärungen verabschiedet, das für alle beteiligten Parteien rechtsverbindlich ist. Magnette zufolge enthielt das Abkommen nun „Klarstellungen, Präzisierungen, Verpflichtungen und Ergänzungen, die den Status von Zusatzartikeln zum Vertrag selbst besitzen“.4 Das Parlament der Wallonie stimmte der Unterzeichnung zu. Das war keine Kapitulation, sondern geschah aufgrund erheblicher Verbesserungen, die dank des Widerstands der Region durchgesetzt werden konnten.
In seiner letzten Fassung kann Ceta geltende EU-Gesetze zum Vorsorgeprinzip nun nicht mehr aushebeln. Darüber hinaus wurden die Befugnisse des „Rats für regulatorische Zusammenarbeit“ deutlich eingeschränkt, der die Ziele des Abkommens über die Sozial-, Gesundheits-, Industrie- und Umweltstandards hinaus weiter verfolgen soll, mit der Option, Gesetze und Regelungen, die ein Handelshemmnis darstellen könnten, infrage zu stellen.
Dieser Rat wird mit Vertretern Kanadas und der EU besetzt und ist keinerlei demokratischer Kontrolle unterworfen; ihm muss jedes neue Regulierungsvorhaben eines EU-Mitgliedstaats vorgelegt werden.
Private Schiedsgerichte entmachtet
Doch in den Zusatzerklärungen wird die Souveränität der Nationalstaaten verteidigt: Die Ergebnisse der regulatorischen Zusammenarbeit werden für nicht bindend erklärt. Außerdem kann jeder Staat selbst festlegen, was für ihn zur Daseinsvorsorge zählt, und auch bereits privatisierte Versorgungsleistungen wieder unter staatliche Kontrolle stellen. Inwiefern dieses Recht die Grundsätze der Negativliste5 und der Inländerbehandlung6 infrage stellt, ist unklar – der Text sagt dazu nichts.
Außerdem ziehen die Zusatzerklärungen Grenzen für Schein- und Briefkastenfirmen, indem sie kanadische Unternehmen den europäischen Regeln unterwerfen: Wer von Ceta profitieren will, muss eine „tatsächliche und dauerhafte Verbindung“ zur Wirtschaft vor Ort unterhalten.7
Erhebliche Veränderungen gab es auch beim Thema Schlichtungsverfahren zwischen Privatunternehmen und Staaten, das sich nicht mehr ganz im Rahmen der Washingtoner ICSID-Konvention8 hält. Die Parteien verzichten demnach auf Schiedsgerichte und schaffen eine unabhängige Gerichtsbarkeit mit Berufsrichtern, die im Gegensatz zu den Schiedsrichtern berufsethischen Grundsätzen verpflichtet sind. Zudem ist eine Berufungsinstanz nach WTO-Vorbild vorgesehen, was den Aufbau einer Rechtsprechung ermöglicht sowie Rechtssicherheit und gleichberechtigten Zugang zum Gericht garantiert.
Für den Landwirtschaftssektor hat man eine Schutzklausel eingeführt: Manche Ceta-Bestimmungen können aufgehoben werden, wenn sie zu „Ungleichgewichten am Markt“ führen. Das wurde über das Importvolumen hinaus erweitert: Die Liste der geschützten geografischen Bezeichnungen (europäische Gütezeichen, die Herkunft und Qualität eines landwirtschaftlichen Produkts garantieren) kann erweitert werden, falls Kanada eine geografische Bezeichnung widerrechtlich benutzt.
Schließlich wurden auch Arbeits- und Umweltschutz gestärkt: Die Unterzeichner haben sich verpflichtet, das Niveau der gesetzlichen Regelungen in diesen Bereichen nicht zu senken. Im Gegensatz zur ersten Fassung müssen sie nun auch keine Rücksicht mehr darauf nehmen, ob ihre Entscheidungen in diesen Bereichen die Profiterwartungen der Investoren schmälern; und die Investoren können diesbezüglich keine Entschädigungen fordern.
Der Ceta-Text selbst ist gleich geblieben. „Wir haben kein Komma verändert“, prahlte Belgiens Ministerpräsident Charles Michel, um zu beweisen, dass die europäischen Staatenlenker der „kleinen“ Wallonie (die allerdings mehr Einwohner hat als die sieben kleinsten EU-Mitgliedstaaten) keine Zugeständnisse gemacht haben. Geändert hat sich die Umsetzung, sofern das Abkommen überhaupt noch in Kraft tritt. Denn es muss jetzt (in Teilen) von allen nationalen Parlamenten ratifiziert werden.
Die Freihandelsgegner hatten sich mehr erhofft, und immer noch sprechen viele Gründe gegen eine Ratifizierung von Ceta. Trotz der erzielten Fortschritte bleibt vieles im Unklaren, und man mag auch an der Entschlossenheit der europäischen Regierungen zweifeln, Regelungen einzuhalten, die sie während der Verhandlungen selbst wohlweislich nicht vorgeschlagen haben. Die wallonischen Sozialisten haben jedoch, obwohl in dieser Situation alle Regierungen gegen sie waren, das Bestmögliche erreicht. Sie haben gezeigt, dass Widerstand nicht umsonst ist, auch im herrschenden institutionellen Rahmen. Ihnen ist es zu verdanken, dass die Kritik an Freihandelsabkommen auf höchster EU-Ebene angehört und debattiert wurde.
2 Ceta-Resolution des Parlaments der Wallonie, Namur, 25. April 2016.
6 Die Verpflichtung, ausländische Unternehmen genauso zu behandeln wie einheimische.
Aus dem Französischen von Sabine Jainski
Raoul Marc Jennar ist Politologe uns ist Autor von „Le Grand Marché Transatlantique. La menace sur les peuples d’Europe“, Perpignan (Cap Bear Éditions) 2014.