Afrikanische Grenzfragen
Viele instabile Staaten verlieren die Kontrolle über Teile ihres Gebiets. Sezessionen sind kein Tabu mehr von Anne-Cécile Robert
Am 23. Oktober gab es in der Waffenfabrik von Jarmuk, nahe der sudanesischen Hauptstadt Khartum, eine mysteriöse Explosion. Dieses Ereignis sorgt bis heute für Zwietracht zwischen dem Sudan, seinen Nachbarn und den internationalen Organisationen.
In dem zerstörten Gebäude waren leichte Schusswaffen produziert worden. Sie dienten aber auch als Lager für militärische Ausrüstungsgüter, die aus China stammten. Das hat das Schweizer Forschungszentrum Small Arms Survey herausgefunden.1 Vor der UNO beschuldigte der Sudan – wenn auch ohne Beweise – die Israelis, sie hätten einen Sabotageanschlag organisiert oder die Fabrik bombardiert. Die Regierung Israels schwieg zu den Vorwürfen. In israelischen Medien aber waren die Gebäude als Zwischenlager für Waffen, die nach Gaza und Iran geschmuggelt werden, beschrieben worden.2
Der Sudan war bis 2011 mit 2,5 Millionen Quadratkilometer der flächenmäßig größte afrikanische Staat. Heute liegt er mit 1,9 Millionen Quadratkilometer nur noch an dritter Stelle, nachdem im Juli 2011 der Süden nach jahrzehntelangem Bürgerkrieg als neuer Staat Südsudan seine Unabhängigkeit erlangt hat. Doch trotz mehrerer Abkommen über den Grenzverlauf und die Aufteilung der Rohstoffe ist zwischen beiden Ländern noch kein Frieden eingekehrt.3 Und Darfur im Westen des Sudans ist nach wie vor ein Unruheherd.4
Der Sudan mit seinen Konflikten und abtrünnigen Regionen ist kein Einzelfall. Die größte Aufmerksamkeit richten Diplomaten wie Medien derzeit zwar auf die Sahelzone. Aber was sich dort vor allem in Mali abspielt, lässt sich auch in anderen Regionen Afrikas beobachten: Autonomiebestrebungen, bewaffnete Aufstände, Waffenschmuggel, die Unfähigkeit der Staatsmacht, für Ordnung zu sorgen, ausländische Einmischung, Kämpfe um Rohstoffvorkommen und andere Konflikte.
In vielen Fällen haben die instabilen Staaten die Kontrolle über „Grauzonen“ verloren, die fern der Hauptstädte liegen und von autonomen Kräften regiert werden, oft mit kriminellen Methoden. So gibt es zum Beispiel zwischen Niger und Nigeria einen 30 bis 40 Kilometer breiten Gebietsstreifen, der sich der Kontrolle beider Staaten entzieht. Zuweilen sind die aus Kolonialzeiten stammenden Grenzen praktisch nicht existent, weil Ströme von Migranten, Nomaden, Reisenden und Händlern sie einfach ignorieren.
Die Demokratische Republik Kongo ist mit ihren unzähligen Toten und Flüchtlingen für diese zerstörerischen Tendenzen geradezu beispielhaft. Ebenso wie das seit Langem zerfallende Somalia: Somaliland im Norden wurde zwar international nicht als unabhängiger Staat anerkannt, hat aber unter einer lokalen, zumeist in Großbritannien ausgebildeten Elite eine gewisse Stabilität erlangt. Auch Puntland, die Region nördlich von Mogadischu, ist heute de facto ein eigener Staat, beherrscht von Clans, die zum Teil von Piraterie leben.
In den meisten Ländern Westafrikas herrscht derzeit zwar Frieden, aber hier gibt es zahlreiche latente Krisen mit großem Destabilisierungspotenzial. In der Casamance etwa, einer zwischen Gambia und Guinea-Bissau eingezwängten Region des Senegals, werden immer wieder Anhänger einer Autonomiebewegung aktiv, die Leute entführen und Attentate begehen. Und im Nigerdelta agieren bewaffnete Banden, die Unternehmen erpressen und Ölförderanlagen sabotieren. Diese Konflikte sind nicht auf Nigeria beschränkt, sondern greifen zuweilen auf Kamerun, Benin und Togo über.
Und weite Teile der Sahara und der Sahelzone sind unterdessen zum Operationsgebiet von kriminellen Banden, radikalen islamischen Gruppen und nomadischen Tuareg geworden. Im Sommer 2012 konnte ein Bündnis von Islamisten und Tuareg die De-facto-Teilung Malis erzwingen.5 Vor der Gefahr einer zunehmenden Destabilisierung scheint nur der von Südafrika dominierte Süden des Kontinents geschützt zu sein (siehe Kasten).
Das 1963 in der Charta der Organisation für Afrikanische Einheit, der Vorgängerin der Afrikanischen Union (AU), verankerte Prinzip der Unantastbarkeit der Grenzen wird allerorten verletzt. Der erste Fall datiert vom Mai 1993, als sich Eritrea von Äthiopien unabhängig erklärte. Der neue Staat hielt sich immerhin noch an die aus der Kolonialzeit überkommenen Grenzen, respektierte also einen Rahmen, dessen völkerrechtliche Legitimität historisch begründbar war. Dasselbe lässt sich von der Sezession Südsudans nicht sagen. Dennoch wurde sie von der internationalen Staatengemeinschaft, die als Geburtshelferin des neuen Staats diente, unverzüglich abgesegnet. Zwar war dem Süden schon 1956 bei der Unabhängigkeit des Sudans ein autonomer Status im Rahmen eines Bundesstaats zugesagt worden. Aber die Regierung in Khartum hat diese Verpflichtung nie eingehalten und damit zwei Bürgerkriege (1955 bis 1972 und 1983 bis 2005) ausgelöst.
Von Eritrea bis Mali
Wie sollen die Staaten auf die Unabhängigkeitsbestrebungen in der Sahelzone oder der Casamance reagieren, wo doch der Druck auf die Grenzen allenthalben wächst? Im Februar 2012 hatten die Staatschefs der Westafrikanische Wirtschaftsgemeinschaft (Ecowas) feierlich gelobt, dass man die Souveränität Malis niemals aufgeben werde – kurz bevor die Regierung die Kontrolle über den Norden des Landes verlor. Aber die meisten Mitgliedstaaten, wie Nigeria oder die Elfenbeinküste,6 schlagen sich selbst mit latenten oder offenen Krisen herum, die die Autorität ihrer Regierungen infrage stellen.
Überall in West-, Ost- und Zentralafrika haben wir es heute mit „Konfliktsystemen“ zu tun, deren gemeinsames Merkmal eine grenzübergreifende Instabilität ist. Diese Spannungszonen erstrecken sich entlang der Grenzregionen, wo es zu einer besonderen Dynamik kommt, die wiederum zur Ausweitung oder Verschärfung beiträgt.7 Ähnliche Dynamiken ließen sich auch in Mittel- und Osteuropa beobachten, so etwa bei der Trennung von Tschechien und der Slowakei oder beim Auseinanderbrechen Jugoslawiens. Aber in Afrika handelt es sich um Staaten, die aufgrund wirtschaftlicher Probleme geschwächt oder sogar vom Untergang bedroht sind. Es sind Staaten, wo progressive, unabhängige Projekte allzu oft in Korruption und Willkürherrschaft erstickt werden und wo die Regierungen durch Institutionen wie Weltbank und IWF entmündigt wurden.
Fatale Folgen hat auch die soziale Ungleichheit, die in den meisten afrikanischen Staaten herrscht. Sie verstärkt das Potenzial gewalttätiger Konflikte, indem sie die Identifizierung mit der eigenen ethnischen Gruppe verstärkt, die oft als einziges Vehikel des sozialen Aufstiegs empfunden wird. Die Anerkennung als Mitglied einer bestimmten religiösen, kulturellen oder ethnischen Gemeinschaft vermittelt zumal jungen Leuten ein Gefühl der Zugehörigkeit, das auch dazu führen kann, dass sie ihre eigenen und die Rechte der Gruppe mit Waffengewalt durchsetzen wollen.
Zugleich verurteilen immer mehr junge Leute die alten Eliten, die sich ohne Rücksicht auf Allgemeinwohl und künftige Entwicklung an die Macht klammern. Diese Missachtung des Generationenvertrags führt in Gesellschaften, in denen demokratische Verfahren kaum verwurzelt sind, leicht zu einer „Kultur der Intoleranz“.8 So bestehen die bewaffneten Banden im Nigerdelta typischerweise aus jugendlichen Arbeitslosen, die sich ihren Anteil an den Öleinnahmen holen wollen. Auch die Autonomiebestrebungen auf der Bakassi-Halbinsel im benachbarten Kamerun richten sich gegen einen Staat, dem die Legitimität abgesprochen wird, weil er auch nicht annähernd für eine Umverteilung der Ressourcen sorgen kann.
Häufig werden lokale Konflikte auch durch äußere Ereignisse geschürt. So hat die Intervention des Westens in Libyen vom Frühjahr 2011 zur Verbreitung von Waffen beigetragen, die aus dem Arsenal des Gaddafi-Regimes stammten oder von Briten und Franzosen per Fallschirm abgeworfen wurden. Diese Waffen gelangten nach Niger und Mali und damit in eine Region, in der sich der islamische Dschihad ausbreitete. Hinzu kamen die Spannungen zwischen beiden Staaten und der immer wieder aufflammende Aufstand der Tuareg, der auch eine Reaktion auf Korruption und staatliche Willkür war. Bei einigen Konflikten im zentralen Afrika mischen zudem multinationale Konzerne mit, die es auf Rohstoffvorkommen abgesehen haben und zu diesem Zweck lokale Konflikte instrumentalisieren oder sogar lostreten.9
Der Kontinent gerät so in einen Teufelskreis: Häufig müssen die Staaten zur Krisenlösung Hilfe von außen anfordern, was dann wiederum die Kritik zu bestätigen scheint, sie seien unfähig und illegitim. Für manche Beobachter haben deshalb die Einsätze humanitärer Organisationen eine dunkle Kehrseite. Nach Meinung des Kameruner Politologen Achille Mbembe tragen sie häufig dazu bei, die staatlicher Souveränität zu beeinträchtigen, indem sie „de facto exterritoriale“ Schutzzonen einrichten.10
Neben territorialen Konflikten zwischen den Staaten kommt es seit den 1990er Jahren zu immer mehr internen politischen und ethnischen Auseinandersetzungen, die oft dann auf Nachbarstaaten übergreifen, so etwa in Liberia, Sierra Leone und der Elfenbeinküste. Zum einen hat das Ende des Kalten Kriegs alte Ansprüche und Forderungen wieder auf die Tagesordnung gebracht. Zum anderen hat die Globalisierung der Waren- und Finanzmärkte zu geopolitischen Verschiebungen geführt.
Zur weiteren Destabilisierung der Staaten trägt auch der internationale Waffen-, Drogen- und Menschenhandel bei. So ist das immer wieder von Staatsstreichen heimgesuchte Guinea-Bissau heute ein Umschlagplatz für Kokain aus Südamerika auf dem Weg nach Europa und für Heroin aus Afghanistan, das in den USA landet. Und Länder wie Guinea, Burkina Faso, Ghana und Benin profitieren von einem Menschenhandel mit Arbeitskräften für die Landwirtschaft und den Fischfang. Auch Kinder werden Opfer von Menschenhändlern, laut Unicef allein 2 Millionen in Westafrika und in der Demokratischen Republik Kongo.11
Von den durchlässigen Grenzen profitieren somit unzählige Gruppen, die dem Staat das legitime Gewaltmonopol streitig machen. Sie gehen dabei die unterschiedlichsten Bündnisse ein. Im Norden Malis zum Beispiel haben sich die al-Qaida im Islamischen Maghreb (AQIM) und andere islamistische Gruppen vorübergehend mit der Tuareg-Bewegung MNLA zusammengetan, die einen unabhängigen Staat „Azawad“ anstreben. Diese Gruppen kooperieren dabei auch mit Schmugglerbanden, die sie für bestimmte Dienstleistungen bezahlen. Aber solche Bündnisse lösen sich oft ebenso schnell wieder auf, wie sie geknüpft wurden.12
Durch die Auflösung der Grenzen entstehen Grenzgebiete oder richtiggehende „Grenzländer“, wo die Regeln allein von den lokal agierenden Gruppen gesetzt werden. Einige Staaten versuchen den Zerfall durch institutionelle Reformen aufzuhalten: in Mali etwa durch Dezentralisierung, in Nigeria durch eine föderative Verfassung. Aber die Gegenkräfte sind schwer zu besiegen. Für Malis Expräsidenten Alpha Oumar Konaré liegt hier jedoch der Schlüssel für Frieden, Demokratie und Entwicklung, denn Frieden sei unmöglich mit „umkämpften, unsicheren Grenzen, wo die einzige Gemeinsamkeit die Angst vor dem Nachbarn ist“.13
Der ivorische Historiker Pierre Kipré glaubt, Afrika mache derzeit eine „Identitätskrise“ durch, deren Wurzeln weit in die Geschichte zurückreichen. Zwar wurden die Grenzen von den Kolonialmächten auf der Berliner Konferenz 1884/85 künstlich und ohne Rücksicht auf die sozialen Realitäten und die realen Menschen festgelegt. Aber Kipré sieht auch ein Versagen der afrikanischen Gesellschaften. Seiner Meinung nach ist es zu den Spannungen auch deshalb gekommen, „weil übersehen wurde, dass die afrikanische Politik immer sowohl auf territorialen Räumen als auch auf sozialen Beziehungsgeflechten aufbaut“.14 Demgegenüber hielt sich der Kampf gegen die Kolonialmächte nur an die von den Europäern gezogenen Grenzen, wodurch die koloniale Aufteilung unhinterfragt bestätigt wurde.
Nach der Unabhängigkeit waren die jungen Staaten darauf fixiert, ihre Autorität zu festigen, wozu auch ein Krieg gegen den Nachbarn taugen konnte. Zudem setzten die Einparteienregime, die zum Teil aus den bewaffneten Kämpfen hervorgegangen waren, auf autoritäre Methoden, um – unter Berufung auf die Entwicklung der „Nation“ – über die widerstreitenden Bestrebungen der verschiedenen Volksgruppen hinwegzugehen.
Das Ziehen strikter Grenzlinien entspricht jedoch keineswegs der afrikanischen Tradition, die eher die Begegnung, das Teilen, den Austausch betont. Konaré spricht von „beweglichen Grenzen“, die eher wie „Nähte“ funktionieren. Als die afrikanischen Staaten in den 1960er Jahren ihre Unabhängigkeit erlangten, hatten die meisten Einwohner die erst achtzig Jahre zuvor in Berlin festgelegten politischen Gebilde und ihre Grenzen noch längst nicht verinnerlicht. Sollte man sich also einen „Gegenkongress“ zu Berlin 1884 wünschen? 1994 forderte der nigerianische Schriftsteller Wole Soyinka: „Wir müssten uns hinsetzen und … die Grenzen der afrikanischen Nationen neu zeichnen.“15
Und 2009 erklärte der damalige französische Präsident Nicolas Sarkozy in Hinblick auf die Demokratische Republik Kongo: „Früher oder später muss es einen Dialog geben, und zwar nicht nur über Tagesfragen, sondern über grundlegende Probleme: Wie sind in dieser Weltregion die Räume und die Reichtümer aufzuteilen, wie kann sich die Einsicht durchsetzen, dass die Geografie ihre Gesetze hat und dass man lernen muss, nebeneinander zu leben?“16
Mit dieser Erklärung weckte Sarkozy in der Region der Großen Seen die Befürchtung, hier werde wie „in alten Zeiten“ eine Neuaufteilung gefordert. Aber die Fragen, die er aufgeworfen hat, stellen sich auch viele afrikanische Intellektuelle und Politiker. So schreibt der kenianische Politologe Ali Mazrui: „Innerhalb des nächsten Jahrhunderts wird sich die Gestalt der meisten heutigen afrikanischen Staaten ändern.“ Entweder würden nach dem Prinzip der ethnischen Selbstbestimmung kleinere Staaten entstehen, wie bei der Sezession Eritreas von Äthiopien, oder die regionale Integration werde zu „größeren politischen und wirtschaftlichen Einheiten“ führen.17
Im Wettlauf mit der Zeit bevorzugen die afrikanischen Staatschefs offenbar die zweite Perspektive: Die Grenzen werden verteidigt, aber regionale Institutionen sollen einen erweiterten friedlichen Rahmen schaffen. 2002 wurde aus der Organisation für Afrikanische Einheit (OAU) die Afrikanische Union (AU), die jetzt einen ständigen Exekutivrat und einen Friedens- und Sicherheitsrat hat. Die AU verfügt auch über eine Palette von Sanktionen, die gegenüber dem Niger, der Elfenbeinküste und Mali bereits eingesetzt wurden, wie etwa Suspendierung der AU-Mitgliedschaft, Wirtschaftsembargos und Einfrieren der Bankguthaben. Zudem hat die AU einen Aktionsplan für den Kampf gegen Drogen und für Verbrechensprävention in Angriff genommen. Auch die Westafrikanische Wirtschaftsgemeinschaft hat die Kooperation ihrer fünfzehn Mitgliedstaaten in Sachen Drogen-, Waffen- und Menschenhandel verstärkt.18 Die Ecowas will auch das Hauptkontingent für die geplante Militäroperation im Norden Malis stellen.
Aus Sicht des Ökonomen Mamadou Lamine ist es jedenfalls an der Zeit, die „reaktiven Strategien“ aufzugeben. Damit meint er auch eine nur auf Sicherheit fixierte Politik, die meist ohnehin nur in Teilen erfolgreich sei. Ziel müsse vielmehr sein, dass die Staatsmacht eine neue Legitimität gewinnt. Denn ihr Problem bestehe vor allem darin, dass sie nicht ausreichend in der Bevölkerung verankert sei.19
Konaré warnt in seinem schon zitierten Aufsatz vor einer anderen Gefahr, falls die internationale Staatengemeinschaft für die Afrikaner handele, statt sie in ihrem Handeln zu begleiten. Dann drohten die vormals „privaten Jagdreviere“ einzelner Nationen zu offenen Revieren zu werden, in denen sich ausländische Monopole und Konzerne ungehindert betätigen können. Diese Konzerne haben unter den Ländern Afrikas schon diejenigen ausgemacht, in denen sie Chancen für Entwicklung und Industrialisierung erkennen, während für andere nur die Rolle von Absatzmärkten und Rohstofflieferanten vorgesehen ist.
Die Stärkung der regionalen Regulierungsinstanzen wäre zweifellos das beste Mittel, um den Kontinent zu stabilisieren. Diese müssten sich auf die lokalen Gemeinschaften stützen, die dank ihrer kulturellen Traditionen tagtäglich beweisen, dass sie die Spannungen in zahlreichen Pufferzonen Afrikas abfedern können.