Lehren aus Lateinamerika
von Rafael Correa
Wir Lateinamerikaner kennen uns mit Krisen aus. Nicht weil wir klüger als andere sind, sondern weil wir schon so viele Krisen durchgemacht haben. Wir haben sie stets miserabel gemanagt, weil wir immer nur ein Ziel vor Augen hatten: die Interessen des Kapitals zu schützen. Was dann die ganze Region in eine langwierige Schuldenkrise stürzte. Heute sehen wir mit Sorge, wie Europa genau den gleichen Weg einschlägt.
In den 1970er Jahren hatten die Länder Lateinamerikas gewaltige Auslandsschulden angehäuft. Laut offizieller Geschichtsschreibung war dafür die „unverantwortliche“ Regierungspolitik verantwortlich: Die Staatshaushalte seien aus der Balance geraten, weil der Subkontinent nach 1945 auf das falsche Entwicklungsmodell der Importsubstitution gesetzt habe, also den Aufbau einer Industrie, um bisher importierte Waren selbst zu produzieren.
Die massive Schuldenaufnahme zur Finanzierung dieser Entwicklungsstrategie wurde durch die internationalen Finanzinstitutionen (IWF und Weltbank) gefördert, ja nachgerade erzwungen. Nach deren Pseudologik sollte das Wachstum dieser Volkswirtschaften durch die Finanzierung hochprofitabler Projekte stimuliert werden, von denen es damals in der Dritten Welt viele gab. Aus den Renditen dieser Investitionen wären dann die Schulden problemlos abzutragen.
Bis zum 13. August 1982 ging das auch gut. An diesem Tag musste Mexiko seine Zahlungsunfähigkeit erklären. Über Nacht waren die Staaten Lateinamerikas vom internationalen Kapitalmarkt abgeschnitten, zugleich schossen die Zinssätze für ihre bestehenden Schulden dramatisch in die Höhe. Für Kredite zu 4 bis 6 Prozent wurden plötzlich – weil man einen flexiblen Zinssatz vereinbart hatte – 20 Prozent fällig. Wie schon Mark Twain meinte: „Ein Bankier ist ein Mensch, der seinen Schirm verleiht, wenn die Sonne scheint, und ihn sofort zurückhaben will, wenn es zu regnen beginnt.“
Das war der Beginn unserer Schuldenkrise. Im Verlauf der 1980er Jahre hat Lateinamerika einen Kapitaltransfer in Höhe von 195 Milliarden US-Dollar (nach heutigem Wert rund 550 Milliarden) an seine Gläubiger gestemmt. Dennoch wuchs der Schuldenberg von 1980 bis 1991 von 223 Milliarden auf 443 Milliarden Dollar! Und das nicht etwa, weil die Länder neue Kredite aufgenommen hätten, sondern allein infolge der Umschuldung alter Kredite und der aufgelaufenen Zinszahlungen. Ende der 1980er Jahre erreichte das Pro-Kopf-Einkommen in der Region gerade mal wieder das Niveau der mittleren 1970er Jahre. Angesichts dessen war viel von einem „verlorenen Jahrzehnt“ die Rede, tatsächlich aber muss man von einer ganzen „verlorenen Generation“ sprechen. Die Schuld an der Krise lag ganz gewiss bei beiden Seiten, doch für die Länder des Nordens und die internationalen Organisationen war die Wurzel des Übels allein die Überschuldung der Staaten („over-borrowing“). Nie haben sie die Verantwortung dafür übernommen, dass sie selbst den Schuldnerländern exzessive Kredite aufgedrängt hatten („over-lending“). Die staatliche Haushaltskrise – Resultat des gigantischen Kapitaltransfers an die Gläubiger – zwang mehrere lateinamerikanische Staaten, vom Internationalen Währungsfonds (IWF) diktierte Absichtserklärungen („letters of intent“) zu unterschreiben – eine Vorbedingung für die Bewilligung von IWF-Darlehen.
Diese verbindlichen Abkommen dienten zugleich als Sicherheit in den Neuverhandlungen über die ausstehenden Verbindlichkeiten mit den Gläubigerstaaten, die sich im Pariser Club zusammengeschlossen hatten. Die darin formulierten Strukturanpassungsprogramme beinhalteten die üblichen Rezepte: Sparmaßnahmen, höhere Preise für öffentliche Dienstleistungen, Privatisierungen und anderes mehr.
Diese Maßnahmen sollten nicht etwa zur raschen Überwindung der Krise beitragen oder Wachstum und Beschäftigung fördern. Vielmehr sollten sie nur sicherstellen, dass die privaten Banken ihre ausstehenden Gelder zurückbekommen. Am Ende waren die betroffenen Länder immer noch verschuldet, wenn auch nicht mehr gegenüber den Gläubigerbanken, sondern gegenüber dem IWF, der die Interessen der Banken schützte.
Anfang der 1980er Jahre begann sich in Lateinamerika und anderen Teilen der Welt ein neues Entwicklungsmodell durchzusetzen: der Neoliberalismus. Die Einigung auf diese Entwicklungsstrategie lief unter dem Begriff „Washington Consensus“. Der wurde vor allem von den multilateralen Finanzorganisationen formuliert, die wie das US-Finanzministerium ihren Sitz in Washington haben. Nach neoliberaler Logik war die Krise in Lateinamerika das Resultat exzessiver Staatseingriffe in die Wirtschaft, fehlender freier Preisbildung und der Abkehr vom Weltmarkt – also just der drei Merkmale des lateinamerikanischen Entwicklungsmodells der Importsubstitution.
Warum macht das aufgeklärte Europa die gleichen Fehler?
Eine ideologische Marketingkampagne nie da gewesenen Ausmaßes – im Gewand wissenschaftlicher Forschung – und der direkte Druck von IWF und Weltbank sorgten dafür, dass die ganze Region von einem Extrem ins andere verfiel: Das Misstrauen gegenüber den Märkten und das übermäßige Vertrauen in den Staat wurde abgelöst von der Dreifaltigkeit von Freihandel, Deregulierung und Privatisierung.
Die Krise war nicht nur eine ökonomische. Sie resultierte auch aus einem Mangel an politischer Führung und an Ideen. Wir hatten Angst davor, selbst nachzudenken. Stattdessen unterwarfen wir uns auf zugleich passive und absurde Weise dem Diktat des Auslands.
Diese Darstellung der Krise dürfte vielen Europäer vertraut vorkommen. Auch die EU leidet an einer Verschuldung, die durch den neoliberalen Fundamentalismus produziert und vertieft wurde. Bei allem Respekt für die Unabhängigkeit jeder Weltregion sind wir doch überrascht darüber, dass selbst das ach so aufgeklärte Europa exakt dieselben Fehler macht, die damals in Lateinamerika begangen wurden.
So haben die europäischen Banken bei der Kreditvergabe an Griechenland so getan, als hätten sie nicht gewusst, dass das griechische Haushaltsdefizit fast dreimal so groß war wie von der Regierung gemeldet. Wieder einmal wird das Problem der Überschuldung angeprangert, ohne das Gegenstück dazu – das Überangebot an Krediten – auch nur zu erwähnen: von der Verantwortung des Finanzkapitals keine Spur.
Seit 2010 nimmt die Arbeitslosigkeit in Europa alarmierende Ausmaße an. Portugal, Italien, Griechenland und Spanien haben ihre Staatsausgaben im Zeitraum 2009 bis 2012 um durchschnittlich 6,4 Prozent reduziert, was zu deutlichen Beeinträchtigungen im Bildungs- und Gesundheitswesen führte. Begründet wird diese Politik mit den knappen öffentlichen Mitteln. Dabei hatte man zuvor gewaltige Summen für die Rettung des Finanzsektors lockergemacht. In Portugal, Griechenland und Irland überstiegen die Kosten der Bankenrettung die Summe der jährlichen Löhne und Gehälter. Für die Bevölkerung vieler EU-Länder hatte die Krise dramatische Auswirkungen. Gleichwohl verordnet man ihnen weiter dieselben Rezepte, die überall sonst gescheitert sind.
Zweifelsohne müssen Reformen durchgeführt und grundlegende Fehler korrigiert werden. Einer dieser Fehler bestand darin, Länder in die EU und selbst in die Eurozone aufzunehmen, deren Volkswirtschaften eine ganz unterschiedliche Produktivität aufwiesen, was sich jedoch nicht in der Lohnhöhe widerspiegelte. Doch entscheidend ist ein anderer Punkt: Die Krisenstrategie der Politiker war nicht darauf angelegt, die Kosten für die EU-Bürger möglichst gering zu halten, sondern den privaten Banken die Rückzahlung ihrer Forderungen zu sichern.
Betrachtet man die einzelnen Schuldenländer, wird deutlich, dass es oft die privaten Haushalte sind, die ihre Schulden nicht zurückzahlen können. Die mangelnde Regulierung der Banken in Spanien und die Tatsache, dass diese zu leicht an Gelder herankamen, hatten zur Folge, dass zu viele Hypothekenkredite gewährt wurden. Das wiederum hat die Immobilienspekulation angeheizt. Die Banken liefen den Kunden geradezu hinterher, schätzten den Wert ihres Hauses und gewährten ihnen dann ein überhöhtes Darlehen, von dem diese noch ein Auto, Möbel, Küchengeräte und so weiter finanzierten. Als die Immobilienblase platzte, konnte der leichtgläubige Kreditnehmer seine Schulden nicht mehr abzahlen, weil er arbeitslos geworden war. Wenn ihm die Bank das Haus wegnimmt, ist das viel weniger wert als zum Zeitpunkt des Kaufs, sodass er die Hypothek keineswegs los ist. Die ganze Familie findet sich auf der Straße wieder, und zwar verschuldet bis ans Lebensende. 2012 wurden in Spanien mehr als 200 Zwangsräumungen pro Tag vollzogen, auf die viele der Suizide zurückzuführen sind.
Hier stellt sich nun die Frage: Warum kommt es nicht zu Lösungen, die auf der Hand liegen? Warum läuft es immer wieder auf die Worst-Case-Szenarien hinaus? Die Antwort lautet: Weil es sich nicht um ein technisches Problem handelt, sondern um ein politisches. Entscheidend sind also die Kräfteverhältnisse: Wer hat in unserer Gesellschaft das Sagen, die Menschen oder das Kapital?
Der große Fehler bestand also darin, dass man der Wirtschaft ihr eigentliches Wesen als politische Ökonomie abgesprochen hat. Man wollte uns glauben machen, dass es in der Wirtschaft immer nur um technische Fragen gehe. So konnte man eine bloße Ideologie als Wissenschaft kostümieren. Man hat uns dazu gebracht, die gesellschaftlichen Kräfteverhältnisse zu ignorieren, damit aber sind wir in den Dienst der herrschenden Macht gestellt, die ich als das „Reich des Kapitals“ bezeichne.
Europas Zentralbanken sind Teil des Problems
Die Strategie der massiven Verschuldung, die in der Schuldenkrise Lateinamerikas mündete, trug nichts zur Entwicklung unserer Länder bei. Sie entsprach lediglich der Notwendigkeit, das überschüssige Kapital profitabel anzulegen, das damals in Form von Petrodollar die Finanzmärkte der „Ersten Welt“ überschwemmte. Diese übermäßige Liquidität war eine Folge des drastischen Anstiegs des Ölpreises nach dem Jom-Kippur-Krieg von 1973, wobei die Organisation der erdölexportierenden Länder (Opec) es geschafft hat, das Preisniveau auch danach noch hochzuhalten. Nach 1975 stiegen daher die Einlagen in den internationalen Banken binnen fünf Jahren von 82 Milliarden auf 440 Milliarden Dollar (heute 1 226 Milliarden Dollar).
Dass die sogenannte Dritte Welt zum Ziel der Kreditgeber wurde, lag nur daran, dass die gigantischen Geldmengen irgendwo angelegt werden mussten. Ab 1975 gaben sich die Vertreter internationaler Banken in Lateinamerika die Klinke in die Hand, um dort ihre Darlehen loszuwerden. Die dienten unter anderem zur Deckung laufender Ausgaben oder auch zum Kauf von Waffen durch die damaligen lateinamerikanischen Militärdiktaturen.
Die emsigen Banker, die Lateinamerika bis dahin nicht mal als Touristen kannten, hatten kofferweise Bestechungsgelder im Gepäck. Damit wollten sie die Bürokraten überzeugen, noch weitere Kredite aufzunehmen, egal wofür. Es war die Zeit, als die internationalen Finanzinstitutionen und die Entwicklungshilfeorganisationen mit der Idee hausieren gingen, Verschuldung sei die Lösung aller Probleme.
Die Unabhängigkeit der Zentralbanken soll im Prinzip für Kontinuität im Finanzsystem jenseits wechselnder Regierungen sorgen. In Lateinamerika jedoch wurden sie den Staaten zu Beginn der 1990er Jahre als gewissermaßen technische Notwendigkeit aufgezwungen. Begründet wurde dies mit empirischen Studien angeblich wissenschaftlicher Qualität, denen zufolge unabhängige Zentralbanken allein nach fachlichen Kriterien, also unbeeinflusst durch potenziell schädliche politische Entscheidungen handeln.1 Mit derselben absurden Begründung könnte man ein von der Regierung unabhängiges Finanzministerium fordern, denn auch die Haushaltspolitik muss ja wohl fachlich begründet sein.
Vor der Krise waren die unabhängigen Zentralbanken ausschließlich mit der Stabilität der Währung, also der Inflationsbekämpfung befasst. Völlig außer Acht blieb dabei, dass in Ländern wie Japan oder Südkorea die Zentralbanken eine äußerst wichtige und aktive Rolle bei der wirtschaftlichen Entwicklung dieser Länder gespielt hatten. Auch für die US-Notenbank Federal Reserve war das oberste Ziel lange Zeit die Förderung von Beschäftigung und Wachstum gewesen. Erst mit den hohen Inflationsraten der 1970er Jahre rückte die Preisstabilität in den Mittelpunkt.
In der Praxis bedeutet die ausschließliche Konzentration auf die Geldwertstabilität die Abkehr von einer Politik der Vollbeschäftigung. Statt in Phasen der Rezession und hoher Arbeitslosigkeit mit Konjunkturprogrammen gegenzusteuern, werden die Probleme durch Ausgabensenkungen noch verschlimmert.
Die angeblich unabhängigen Zentralbanken, die sich um nichts als stabile Preise kümmern, sind also Teil des Problems und nicht seine Lösung. Mithin sind sie ein wesentlicher Grund, warum es Europa nicht gelingt, die Krise schneller zu überwinden.
Europa verfügt jedoch noch immer über alle nötigen wirtschaftlichen Kapazitäten. Ihr habt eigentlich alles: hochqualifizierte Arbeitskräfte, produktive Ressourcen und Spitzentechnologien. Angesichts dessen muss man eigentlich nur die richtigen Schlussfolgerungen ziehen. Im Grunde handelt es sich um ein Problem der sozialen Koordinierung. Das läuft auf eine nachfrageorientierte Politik hinaus, oder wie immer man das nennen will.2 Dagegen begünstigen die tatsächlichen Machtverhältnisse in euren jeweiligen Ländern und auf der internationalen Ebene jeweils nur das Kapital, und dabei insbesondere das Finanzkapital. Das ist der Grund, warum diese Maßnahmen nicht ergriffen werden – oder wenn, dann in einer sozial unverträglichen Art und Weise.
Aufgrund des rhetorischen Trommelfeuers der sogenannten Wirtschaftswissenschaften und der internationalen Bürokratien sind heute viele Bürger der Überzeugung, dass die gegenwärtige Politik alternativlos sei. Das ist ein Irrtum.