Profit als höchstes Rechtsgut
Bislang geht der Investorenschutz auf Kosten des globalen Südens. Nach den Tafta-Regeln wird es alle treffen von Benoît Bréville und Martine Bulard
Das in Frankreich beheimatete Unternehmen Veolia klagte wegen lächerlicher 31 Euro gegen eine der wenigen Errungenschaften, die sich die ägyptischen Arbeitnehmer 2011 erstritten hatten: die Erhöhung des monatlichen Mindestlohns von 400 auf 700 ägyptische Pfund: von 41 auf 72 Euro.
Der multinationale Konzern fand diese Anhebung unakzeptabel und erhob am 25. Juni 2012 vor dem Internationalen Zentrum zur Beilegung von Investitionsstreitigkeiten ICSID (International Centre for Settlement of Investment Disputes) Klage gegen Ägypten. Die Anrufung des Schiedsgerichts bei der Weltbank begründete Veolia mit dem Argument, das neue Arbeitsgesetz widerspreche den Vereinbarungen, die man im Rahmen eines Public-private-Partnerships zur Müllentsorgung mit der Stadt Alexandria geschlossen habe.1
Auch das Transatlantische Freihandelsabkommen (Tafta), über das derzeit verhandelt wird, soll eine Klausel enthalten, die es Unternehmen erlaubt, gegen Staaten zu klagen. Das wünschen sich zumindest die Vereinigten Staaten und die Arbeitgeberverbände. Den Tafta-Unterzeichnerstaaten könnte es also bald genauso ergehen wie Ägypten.
Die Verfahren im Rahmen des State Dispute Settlement (ISDS) haben schon vielen Privatunternehmen viel Geld in die Kassen geschwemmt. 2004 erwirkte der US-amerikanische Konzern Cargill vom mexikanischen Staat die Zahlung von 90,7 Millionen US-Dollar (66 Millionen Euro) als Kompensation dafür, dass Mexiko eine neue Steuer auf bestimmte Erfrischungsgetränke eingeführt hatte. 2010 konnte das US-Energieunternehmen Tampa Electric nach einem Streit über ein Gesetz zur Deckelung von Stromtarifen von Guatemala 25 Millionen Dollar einklagen. Und 2012 wurde Sri Lanka im Zusammenhang mit einem Ölderivategeschäft zur Zahlung von 60 Millionen Dollar an die Deutsche Bank verurteilt.2
Die Klage von Veolia, die noch nicht entschieden ist, wurde auf der Grundlage des Investitionsschutzabkommens erhoben, das Frankreich und Ägypten bereits 1974 abgeschlossen haben. Weltweit existieren mehr als 3 000 solcher Verträge, die entweder von zwei Ländern direkt ausgehandelt wurden oder im Rahmen von allgemeinen Freihandelsabkommen gelten. Sie schützen ausländische Firmen vor den Folgen staatlicher Entscheidungen – in Form von Gesetzen, Bestimmungen oder Normen –, die ihre Investitionen beeinträchtigen könnten. Damit haben die nationalen Regelungsinstanzen und lokalen Gerichte nicht mehr das letzte Wort, vielmehr geht die Entscheidungsgewalt auf supranationale Schiedsgerichte über, die ihre neue Macht dem Rechtsverzicht der Staaten verdanken.
Im Namen des Investitionsschutzes sind die Regierungen aufgefordert, drei zentrale Prinzipien durchzusetzen: Erstens die Gleichbehandlung ausländischer und einheimischer Unternehmen, womit es zum Beispiel unmöglich wird, bei Aufträgen einheimische Firmen – und Arbeitsplätze – zu bevorzugen. Zweitens die Sicherheit der Investitionen, womit staatlichen Stellen untersagt ist, die Betriebsbedingungen zu verändern oder entschädigungslose Enteignungen, aber auch „indirekte Enteignungen“ vorzunehmen. Und drittens die Freiheit der Unternehmen, ihr Kapital umstandslos zu transferieren, was bedeutet: Ein Unternehmen kann einfach seine Sachen packen, während es umgekehrt vom Staat nicht zum Abzug aufgefordert werden kann.
Für die Klagen von multinationalen Unternehmen sind verschiedene spezialisierte Institutionen zuständig. Die wichtigsten sind das Internationale Zentrum zur Beilegung von Investitionsstreitigkeiten ICSID (International Centre for Settlement of Investment Disputes), die Kommission der Vereinten Nationen für Internationales Handelsrecht Uncitral (United Nations Commission on International Trade Law), der Ständige Schiedshof PCA (Permanent Court of Arbitration) in Den Haag sowie bestimmte Handelskammern. Deren Entscheidungen kann ein Staat oder ein Unternehmen in der Regel nicht anfechten, denn ein Schiedsgericht muss, anders als ein ordentliches Gericht, kein Berufungsrecht einräumen. Daher haben die meisten Staaten die Möglichkeit der Berufung gar nicht erst in ihre Verträge aufgenommen.
Sollte das Tafta-Abkommen eine Klausel über einen ISDS-Mechanismus enthalten, werden die genannten Instanzen auf jeden Fall viel zu tun haben. Es gibt 24 000 Tochtergesellschaften europäischer Unternehmen in den USA und 50 800 Niederlassungen von US-Firmen in Europa; jedes dieser Unternehmen könnte dann gegen Maßnahmen klagen, die es als schädlich für seine eigenen Interessen erachtet.
Die Möglichkeit der Klage von Privatunternehmen gegen Staaten besteht schon seit fast sechzig Jahren. Lange Zeit wurde davon allerdings wenig Gebrauch gemacht. Von den rund 500 Streitfällen, die seit den 1950er Jahren weltweit behandelt wurden, fallen 80 Prozent in den Zeitraum 2003 bis 2012.3 Die Kläger sind meistens Unternehmen der nördlichen Hemisphäre: Drei von vier der vor dem ICSID verhandelten Klagen kommen aus den USA und der EU. Sie richten sich vor allem gegen Länder des Südens (57 Prozent der Fälle) und besonders häufig gegen Länder wie Argentinien oder Venezuela, die mit ihrer Wirtschaftspolitik gegen die neoliberale Orthodoxie verstoßen.
Zum Beispiel nahmen die Schiedsgerichte systematisch die Preis- und Kapitalverkehrskontrollen aufs Korn, mit denen die Regierung in Buenos Aires 2001 auf die Zuspitzung der Krise reagierte. Mit diesen Maßnahmen verfolgten die Präsidenten Eduardo Duhalde und Néstor Kirchner keinerlei revolutionäre Absichten; sie suchten schlicht einen Ausweg aus der akuten Krise. Dennoch forderte der Siemens-Konzern, der skrupellose Abgeordnete bestochen haben soll, 200 Millionen Dollar Schadenersatz, weil die neuen Machthaber in Buenos Aires die alten Verträge infrage stellten. Ganz ähnlich klagte das Unternehmen Saur, eine Tochter des französischen Konzerns Bouygues, gegen das Einfrieren der Wasserpreise mit der Begründung, damit werde der Wert seiner Investitionen geschmälert.
Nach der argentinischen Wirtschaftskrise (1998–2002) wurden insgesamt 40 Klagen gegen Buenos Aires eingereicht. Rund ein Dutzend endeten mit einem Erfolg der Unternehmen, was diesen summa summarum 430 Millionen Dollar einbrachte. Und diese Quelle sprudelt weiter: Im Februar 2011 hatte der argentinische Staat immer noch 27 Klagen am Hals, die fast alle mit der Krise zusammenhingen.4 In den letzten drei Jahren haben sich die Investoren auf Ägypten eingeschossen. Nach einem Report der Fachzeitschrift Global Arbitration Review waren 2013 die meisten Klagen multinationaler Unternehmen gegen Ägypten gerichtet.5
Aus Protest gegen dieses System haben bestimmte Länder wie Venezuela, Ecuador und Bolivien die entsprechenden Verträge annulliert. Diesen Schritt erwägt auch Südafrika, offensichtlich unter dem Eindruck des langen Rechtsstreits vor dem ICSID mit europäischen Bürgern über den „Black Economic Empowerment Act“, das schwarze Käufer beim Erwerb von Minen und Land bevorzugt. Aus Sicht der Kläger, die in südafrikanische Steinbrüche investiert hatten, widerspricht dieses Gesetz dem Prinzip der „Gleichbehandlung ausländischer und inländischer Unternehmen“.6
Anwaltskanzleien als Profiteure der Ungerechtigkeit
Es ist eine seltsame Vorstellung von Gleichbehandlung, die da europäische Bürger für ein Land fordern, in dem 80 Prozent der Bevölkerung Schwarze sind, die aber nur 18 Prozent des Bodens besitzen und von denen 45 Prozent in Armut leben. Aber so sind nun mal die Regeln des Investierens. Deshalb hielt Pretoria das Verfahren (Piero Forestri and others vs. Republic of South Africa) nicht bis zum Ende durch, sondern erklärte sich 2010 bereit, den Klägern wesentlich entgegenzukommen.
Bei diesem Spiel stehen die Gewinner oft schon vorher fest: Die Multis setzen hohe Entschädigungen durch, oder sie zwingen die Staaten zu einem Kompromiss, der ihre Standards opfert.
Auch Deutschland hat das kürzlich bitter zu spüren bekommen. 2009 verklagte das schwedische Staatsunternehmen Vattenfall Berlin auf 1,4 Milliarden Euro Schadenersatz. Begründung: Neue Umweltauflagen der Stadt Hamburg machen das geplante Vattenfall-Kohlekraftwerk Moorburg „unwirtschaftlich“. Das ICSID ließ die Klage zu, und nach endlosen juristischen Scharmützeln einigte man sich 2011 auf eine Streitbeilegung, die auf eine „Aufweichung der Auflagen“ hinausläuft. Mittlerweile hat Vattenfall die Bundesregierung auch wegen der Entscheidung verklagt, bis zum Jahr 2022 ganz aus der Atomenergie auszusteigen.7 Um welche Summen es dabei geht, lässt der Geschäftsbericht des Konzerns für 2012 erkennen, der den Verlust durch den deutschen Atomausstieg auf 1,18 Milliarden Euro beziffert.
Natürlich kommt es auch vor, dass die multinationalen Konzerne unterliegen: Von 244 Fällen, die bis Ende 2012 entschieden wurden, endeten 42 Prozent mit einem Sieg der Staaten, 31 Prozent mit einem Sieg der Investoren und 27 Prozent mit einem Vergleich.8 Wenn die Unternehmen mit ihrer Klage scheitern, verlieren sie die Millionen, die sie für das Verfahren ausgegeben haben.
Aber egal wie die Verfahren ausgehen – die eigentlichen „Profiteure der Ungerechtigkeit“9 sind die Mitglieder der internationalen Schiedsgerichte und die Anwälte von Kanzleien, die auf diese Verfahren spezialisiert sind. Bei jedem Streitfall engagieren die Parteien eine Heerschar von Anwälten aus den größten Kanzleien, deren Stundensätze zwischen 350 und 700 Euro liegen.
Die Entscheidungen selbst werden von drei „Schiedsrichtern“ gefällt: Einer wird von der beklagten Regierung benannt, ein weiterer von dem klagenden Unternehmen, und der dritte, der als Präsident fungiert, von beiden Parteien gemeinsam. Um bei einem solchen Verfahren als Schiedsrichter berufen zu werden, bedarf es keiner speziellen Qualifikation und auch keiner Bestellung oder Ernennung durch ein Gericht. Wer als Schiedsrichter eingesetzt ist, bekommt zwischen 275 und 510 Euro pro Stunde (manchmal auch viel mehr), wobei die Verfahren häufig länger als 500 Stunden dauern. An Bewerbern mangelt es demzufolge nicht.
Die Schiedsrichter (96 Prozent sind Männer) kommen überwiegend aus den großen europäischen und nordamerikanischen Anwaltskanzleien. Und neben der Juristerei pflegen sie häufig noch andere Leidenschaften. Der Chilene Francisco Orrego Vicuña zum Beispiel, der mit 30 Fällen zu den 15 meistbeschäftigten Schiedsrichtern gehört, bekleidete während der Pinochet-Diktatur hohe Regierungsämter, ehe er sich auf Wirtschaftsrecht verlegte.
Zu den Top 15 zählt auch der kanadische Jurist und Exminister Marc Lalonde, der in den Aufsichtsräten von Citibank Canada und Air France saß. Sein Landsmann Yves Fortier war kanadischer UN-Botschafter, arbeitete in der Großkanzlei Ogilvy Renault und gehörte unter anderem den Aufsichtsräten von Nova Chemicals Corporation, Alcan und Rio Tinto an. „Die Erfahrungen im Aufsichtsrat von börsennotierten Unternehmen – und ich habe in vielen Aufsichtsräten gesessen – helfen mir bei meiner Tätigkeit an internationalen Schiedsgerichten“, plauderte er in einem Interview aus.10 „Dadurch hatte ich einen Einblick in die Welt der Unternehmen, den ich als einfacher Anwalt nicht gehabt hätte.“ Wahrhaftig eine Garantie für Unabhängigkeit.
Eine Mehrheit der Anwälte und Schiedsrichter, die in Verfahren zur Investor-Staat-Streitschlichtung tätig werden, stammt aus etwa zwanzig Kanzleien, die vorwiegend in den USA ansässig sind. Diese Leute haben ein Interesse daran, dass die Zahl der Verfahren zunimmt, und nutzen jede Gelegenheit, einen Staat zu verklagen. Während des Bürgerkriegs in Libyen riet zum Beispiel die britische Kanzlei Freshfields Bruckhaus Deringer ihren Klienten, Tripolis zu verklagen. Begründung: Die Instabilität des Landes führe zu Sicherheitsproblemen, die Investitionen der Unternehmen gefährden könnten.
Addiert man die Kosten für Gutachter, Schiedsrichter und Anwälte, so bringt jedes Verfahren dieser juristischen Nomenklatura im Durchschnitt fast 6 Millionen Euro ein. So musste der deutsche Flughafenbetreiber Fraport in einem langwierigen Prozess mit den Philippinen Anwaltshonorare von 58 Millionen Dollar aufbringen. Mit diesem Geld hätte man 12 500 Lehrer ein Jahr lang bezahlen können.11
Angesichts solcher Zahlen ist es verständlich, dass ärmere Staaten vor dem finanziellen Risiko zurückschrecken. Deshalb werden sie um jeden Preis einen Kompromiss anstreben, auch wenn das bedeutet, dass sie ihre Ambitionen im sozialen oder ökologischen Bereich aufgeben müssen.
Das System der Schiedsverfahren ist also doppelt skandalös: Zum einen begünstigt es die Reichsten. Zum anderen verändert es durch die Praxis, Verfahren mit Vergleichen statt mit Urteilen abzuschließen, die Jurisprudenz als solche und damit das internationale Rechtswesen. Denn wo die „Ungerechtigkeitsindustrie“ regiert, ist jede demokratische Kontrolle außer Kraft gesetzt.