Die Lektion von Gazprom für die Europäische Union
von Nina Baschkatow
Das Jahr 2006 hat aufgehört, wie es begonnen hat: mit einem „Erdgaskrieg“ zwischen Russland und einem GUS-Land, der indirekt auch die EU betrifft. In beiden Fällen ließ Gazprom einem Energietransitland nur die Wahl zwischen einer deutlichen Preiserhöhung und einer Beteiligung am Pipelinenetz, womit Gazprom die Durchleitungskosten reduzieren wollte.
Aber hier endet die Vergleichbarkeit der beiden Fälle. Die Ukraine ist Transitland für vier Fünftel der russischen Erdgaslieferungen in die EU, Weißrussland lediglich für ein Fünftel. Zudem ist der politische Kontext grundverschieden: In der Ukraine war Anfang 2005 der prowestliche Wiktor Juschtschenko, der Vater der orangen Revolution, an die Macht gelangt, in Weißrussland regiert dagegen mit Alexander Lukaschenko „der letzte Diktator Europas“.
Die Russische Föderation, mit der es beide GUS-Länder zu tun haben, ist auch für die Europäische Union ein schwieriger Partner. Die Europäer müssen dabei gleich zwei Fragen klären: die nach ihrer Energiesicherheit und die nach ihrer Haltung zu Russland. Zugleich wirken sich die Entscheidungen, die in Brüssel – inhaltlich wie methodisch – getroffen werden, nicht nur auf die Beziehungen zu den ehemaligen Sowjetrepubliken aus, sondern auch auf deren innenpolitische Situation.
Bereits seit Mitte 2005 konnte man den Verlautbarungen aus Moskau entnehmen, dass aus russischer Sicht die Vorzugspreise, die man den ehemaligen Sowjetrepubliken für ihre Energielieferungen einräumte, keine angemessene politische Dividende mehr abwerfen. Man signalisierte also, dass der Fall Ukraine keine Ausnahme ist, sondern die künftige Regel. Inzwischen hat Moskau deutlich gemacht, dass man bis zum Jahr 2011 gegenüber allen GUS-Partnerländern „europäische Preise“ durchsetzen will. Schon die Verwendung dieses Begriffs zeigt an, dass der Unterschied zwischen den GUS-Staaten und den anderen nichtrussischen Ländern verschwimmt. Wobei das Ende der Vorzugsbehandlung für die ehemaligen Sowjetrepubliken übrigens auch das Ende der weiträumigen russischen Großmachtträume bedeutet.
Die alte Idee vom Kollektiveigentum
Russland hat diese energiepolitische Wende bislang in harten, rücksichtslosen Verhandlungen durchgesetzt, aber die Leitlinie ist dabei das ökonomische Kalkül. Andererseits handelt es sich um ein Land, in dem die großen Industriezweige dieselben „nationalen Interessen“ verfolgen wie die politischen Entscheidungsträger – und wo auch die Bevölkerung noch an der Idee des Kollektiveigentums von Naturressourcen hängt. Das erklärt die enge Verknüpfung zwischen den politischen und wirtschaftlichen Machtgruppen in Russland. Diese Realität ist weit komplexer, als es das Bild von den Oligarchen suggeriert, die im Privatisierungstaumel der 1990er-Jahre die nationalen Reichtümer an sich gerafft haben.
Dass sich dieses Russland für die EU zu einem schwierigen Partner entwickelt, ist keine Überraschung. Auch dass die Erweiterung der EU um die zehn Beitrittsländer neue Probleme im Verhältnis zur Moskau produzieren würde, war seit 1999 bekannt. Die Krise, die im November 2006 auf dem Gipfel in Helsinki unübersehbar wurde, macht immerhin beiden Seiten klar, dass sie ihr Verhältnis von Grund auf überdenken müssen.
Dabei muss sich allerdings die EU zunächst auf eine gemeinsame Position verständigen. Gleich zweimal haben die fünfundzwanzig EU-Staaten in jüngster Zeit ihre Uneinigkeit dokumentiert: das erste Mal im finnischen Lahti am 20. Oktober 2006 bei einem informellen Gipfel mit Vertretern Russlands; das zweite Mal am 24. November in Helsinki beim offiziellen EU-Russland-Gipfel, als das polnische Veto den Beginn von Verhandlungen über ein neues Partnerschafts- und Kooperationsabkommen (PKA) mit Russland verhinderte.1
Das PKA ist einer der Grundpfeiler im Verhältnis zwischen Russland und der EU. Unterzeichnet wurde es 1994, in Kraft trat es aber – wegen des ersten Tschetschenienkriegs – erst 1997. Die Ziele des PKA sind hoch gesteckt: In den Bereichen Wirtschaft, Finanzen und Recht sollen die Normen der EU und Russlands aufeinander abgestimmt werden. Am Ende soll eine Freihandelszone entstehen. Doch die Umsetzung dieser Ziele wurde durch mehrere Faktoren gebremst. Auf russischer Seite waren dies vor allem der Zustand der Wirtschaft, der Tschetschenienkonflikt, die Korruption, die Missachtung der Rechte des Individuums und der Einfluss des Staats auf die Wirtschaft. Hemmend wirkten aber auch die komplizierten EU-Prozeduren und ein hartnäckiges Misstrauen der EU-Staaten gegenüber Russland - trotz der guten Beziehungen Wladimir Putins zur politischen Führung in Deutschland und Frankreich.
1999 wollte die EU im Rahmen einer ,gemeinsamen Strategie“ die Ziele des PKA erheblich ausweiten. Dabei wollte man eine engere politische Abstimmung erreichen, aber auch den Abbau von Demokratiedefiziten, Fragen nuklearer Sicherheit und den Kampf gegen die Kriminalität angehen. Doch Russland schreckte vor solchen Themen zurück. Es begann eine Abkühlungsphase im Verhältnis zur EU, die bis zum Besuch Putins in Brüssel im Oktober 2001 dauerte.
Mit dem Gipfeltreffen in Sankt Petersburg vom Mai 2003 kam dann eine Art Euphorie auf. Die damals noch 15 EU-Länder erkannten erstmals eine ,europäische“ Dimension ihres russischen Partners an, auch wenn sie ihm damit keine EU-Perspektive zusagten. Aber man bescheinigte Russland immerhin eine marktwirtschaftliche Verfassung (als wichtige Vorbedingung zum WTO-Beitritt).2
Schon Ende 2003 schlug die Stimmung dann aber wieder um. EU-Außenkommissar Chris Patten präsentierte ein Grundlagenpapier für die gemeinsame Außenpolitik einer (ab 1. Mai 2004) erweiterten EU, in dem die Schwierigkeiten im Verhältnis zu Moskau, vor allem in der Frage der Menschenrechte betont wurden. Zugleich empfahl Patten, die Beziehungen zu den GUS-Staaten auszubauen und den WTO-Beitritt Russlands von einer Reform des russischen Energiesektors abhängig zu machen. Der Kreml reagierte empört und drohte, den Beitritt der neuen EU-Staaten zum PKA abzulehnen.
Eine Krise konnte erneut im letzten Augenblick vermieden werden. Am 27. April 2004, vier Tage vor Aufnahme der zehn Beitrittsstaaten, beschloss der Ständige Partnerschaftsrat in Luxemburg, das PKA auf die zehn neuen EU- Mitglieder auszuweiten. Im Gegenzug verpflichtete sich die Europäische Union, die Verhandlungen über Handels- und Wirtschaftsbeziehungen mit Russland wieder aufzunehmen, sich für die russischsprachigen Minderheiten in den baltischen Staaten einzusetzen3 und die Vergabe von EU-Visa an russische Bürger wie den Transitverkehr mit der Enklave Kaliningrad zu erleichtern.
Doch nur zehn Tage nach dem 1. Mai 2004 verabschiedete die EU ihr Konzept der ,Neuen Nachbarschaftspolitik“, mit dem sie ihr Verhältnis zu Ländern wie der Ukraine oder Weißrussland neu definierte. Russland betrachtete dieses Konzept als ,unfreundliche Intervention“ in seiner unmittelbaren Nachbarschaft. Diese Spannungen hielten an, obwohl Putin Ende 2004 als Geste des guten Willens das Kioto-Protokoll ratifizierte.
Die Missverständnisse in den Beziehungen zwischen EU und Russland gehen in die Zeit der Auflösung der Sowjetunion zurück. Nach dem Selbstverständnis der Russen hatten sie sich aus eigenen Kräften von einem Unterdrückungssystems befreit. Ihre Entscheidung für den gleichzeitigen Übergang zu Marktwirtschaft und Demokratie erfolgte ohne langes Überlegen: Das neue System erschien ihnen schlicht als das einzig realistische - und als Antithese zu dem alten, das sie 1991 abgeschafft hatten. Dabei sahen sich die Russen keinesfalls als Besiegte. Und dank ihres Bildungsniveaus und ihres nationalen Überlebenswillens entwickelten sie ungeahnte Energien.
Ihr Ziel war keineswegs die schlichte Übernahme des westlichen Modells, sondern dessen Anpassung an die russischen Bedingungen. Im Übrigen wurde dieses Modell schon bald auch von seinen Anhängern der ersten Stunde kritisiert. Diese Kritik war jedoch nicht wie zu sowjetischen Zeiten ein Produkt von Unwissenheit oder offizieller Propaganda, sondern ging auf Einsichten und Erfahrungen mit dieser neuen Welt zurück.
Doch mit der Zeit gewannen die gegenseitigen Vorurteile an Gewicht. In den Augen der Russen ist die Europäische Union ein wirtschaftlicher Riese, aber politisch ein Zwerg. Umgekehrt sehen die Europäer in Russland eine Regionalmacht, die sich weiterhin für eine Weltmacht hält. Hinderlich sind auch technische Faktoren wie der, dass die Zuständigkeit für russische und eurasische Fragen innerhalb der EU-Bürokratie ständig rotiert. Zudem gibt es innerhalb der europäischen Institutionen schlicht zu wenig Russlandexperten.4
Umgekehrt existieren in Moskau zwar Institute, die sich mit den USA oder Kanada beschäftigen, aber keines für europäische Fragen. Es fehlt dementsprechend an Experten für den alten Kontinent, während sie für andere Regionen, wie etwa Asien und den Nahen Osten, seit langem vorhanden sind.
Zusätzlich belastet wurde das bilaterale Verhältnis durch den EU-Beitritt der ehemaligen Ostblockländer. Traumatisiert durch ihre Erfahrungen aus den sowjetisch dominierten Zeiten und mit dem Eifer der frisch Konvertierten, drängen diese EU-Neulinge in die Ausschüsse, die sich mit den Beziehungen zu den Nachfolgestaaten der Sowjetunion beschäftigen. Dabei bescheinigen sie dem ,alten Europa“ eine ,naive“ Einstellung gegenüber Russland und geben sich als besondere Fürsprecher von GUS-Staaten wie der Ukraine und Georgien aus.
Gegenüber diesen Vertretern des ,neuen Europa“, die sich ironischerweise hauptsächlich über ihre Vergangenheit definieren, übt das ,alte Europa“ übermäßige Rücksicht. Dabei müssten sie eigentlich mehr dafür werben, dass die deutsch-französische Aussöhnung, die das europäische Projekt erst ermöglicht hat, zum Modell für das Verhältnis mit Russland wird.
Die Aufnahme der neuen EU-Staaten hatte einen weiteren politischen Effekt: Sie verstärkte die transatlantische Orientierung innerhalb der Europäischen Union. Aus Sicht Polens und der baltischen Staaten sind allein die USA fähig, sie vor der ,Bedrohung aus dem Osten“ zu schützen. Insofern bremst das Bestreben, einen Konsens über eine gemeinsame EU-Außenpolitik zu entwickeln, die Annäherung der EU an Russland. Und das, obwohl Länder wie Frankreich, Deutschland oder Belgien in der Irakkrise 2003 mit Russland an einem Strang zogen und wie Moskau die These vom ,Kampf der Kulturen“ ablehnten.5
Die Welt von morgen wird von China und den Vereinigten Staaten dominiert werden. Wenn Europa in dieser Welt die angestrebte Rolle tatsächlich spielen will, wird es an einer Allianz mit Russland und den GUS-Staaten nicht vorbeikommen. Doch derzeit gehen die Europäer offenbar davon aus, dass alles, was Russland an seiner Entfaltung hindert, für Europa gut ist, und umgekehrt.
Russland will einen Anteil am europäischen Leitungsnetz
Dabei wird oft vergessen, dass die EU mit den USA auf dem Gebiet der Energiepolitik durchaus konkurrieren, etwa gegenüber den ölreichen, aber autoritär regierten Ländern im Kaukasus und Zentralasiens. Gerade bei der Energiepolitik lassen sich auch alle Widersprüche im Verhältnis zwischen der Europäischen Union und Russland aufzeigen. Für die EU bedeutet Energiesicherheit, dass ihre Versorgung mit Öl und Erdgas garantiert ist. Deshalb besteht sie auf der Öffnung des russischen Energiesektors für europäische Investoren, um eine maximale Produktion und möglichst niedrige Lieferpreise sicherzustellen. Für Russland dagegen bedeutet Energiesicherheit die Garantie von möglichst hohen Exportpreisen.
Dabei schließt man Investitionen ausländischer Konzerne keineswegs aus, aber für Moskau ist der Energiesektor zu wichtig, als dass man ihn allein den Kräften des freien Markts überlassen möchte. Moskau will langfristig die eigenen Reserven sichern und zugleich an der ganzen Vermarktungskette beteiligt sein, also auch am Verteilungsnetz in Europa, mit dem sich die höchsten Profite erzielen lassen.
Dieser Themenkomplex hat sich neuerdings zu einem Politikum entwickelt, das sogar eine militärische Dimension annehmen könnte. Die Vorstellung, dass es einem Land gelingt, seinen Energiesektor wieder unter staatliche Kontrolle zu bringen, missfällt den Befürwortern der ungehinderten unternehmerischen Freiheit auch deshalb, weil sie Nachahmungseffekte befürchten. Schon spricht man in Kasachstan und in Aserbaidschan davon, die Verträge mit ausländischen Unternehmen zu überprüfen. Schließlich sind diese in Zeiten unterzeichnet worden, als es keinen handlungsfähigen Staat gab und die unerfahrenen einheimischen Akteure den ausländischen Investoren das Geschäft leicht machten.
Wie verwundbar die Energieversorgung der EU-Länder ist, wurde ihnen 2006 durch den Energiekonflikt zwischen Russland und der Ukraine vor Augen geführt, in dem die Europäer nur die Strafaktion gegen ein prowestliches Land sahen.6 In Reaktion darauf beschloss die EU, ihre neuen Verwandten, die für den Druck Moskaus besonders anfällig sind, noch stärker zu unterstützen. Ende November 2006 kündigte EU-Außenkommissarin Benita Ferrero-Waldner einen Sonderfonds von einer Milliarde Euro an, aus dem demokratische Reformen wie auch Infrastrukturprojekte im Energiesektor unterstützt werden sollen, und zwar explizit in einem ,Freundeskreis“ von Ländern an den Grenzen der Union, darunter auch Mitgliedsländern der GUS.
Bereits 1999 hatte eine Militarisierung der kaspischen Region begonnen. Die Einbindung von Aserbaidschan in das Partnerschaftsprogramm der Nato sollte damals dem Schutz der Ölquellen des Landes dienen. Später ging es, im Namen des Kriegs gegen den Terrorismus, um die Verteidigung der Ölpipelines im Kaukasus. Inzwischen steht sogar ein regionales Nato-Engagement zur Debatte, die derzeit auf der Suche nach neuen Aufgaben ist.
So forderte US-Senator Richard Lugar Ende November 2006 auf einer Konferenz des German Marshall Funds am Rand des Nato-Gipfels in Riga, die Nato müsse ihre Beistandsverpflichtungen auf den Fall einer Gefährdung der Energiesicherheit ausweiten. Lugar bezeichnete Russland explizit als erhebliche Gefahr, weil es als Energielieferant ganze Volkswirtschaften lahmlegen könne, ,ohne einen einzigen Schuss abzufeuern“.7 Und die Financial Times berichtete am 14. Dezember 2006 über ein geheimes Papier, in dem Wirtschaftsexperten der Nato warnen, Russland beabsichtige, analog zur Opec ein Kartell der Erdgasproduzenten zu begründen.
Europa ist derzeit noch stärker geneigt, alte Mythen zu pflegen, als aus den Ereignissen der 1990er-Jahre zu lernen. Zum Beispiel kann man immer wieder die Einschätzung hören, die Regierungszeit Putins sei nur ein Zwischenspiel in der russischen Politik. Doch alles spricht dafür, dass die Ziele der russischen Politik dieselben bleiben werden, auch wenn sich die Regierenden und die Methoden ändern mögen. Zumal die Russen immer stärker den Eindruck gewinnen, dass sich die globalen Machtverhältnisse zu ihren Gunsten verändern - vor allem im Hinblick auf die wachsenden Bedeutung Chinas und Indiens.
Und noch ein Irrglaube über die ehemaligen Sowjetrepubliken ist in den EU-Ländern weit verbreitet: Man müsse diese Staaten nur dem Einfluss Russlands entziehen, und schon würden dort Demokratie und Marktwirtschaft erblühen. Doch wie viel finanzielle Hilfsmittel auch aus Brüssel fließen mögen, sie werden angesichts der komplizierten und schwierigen Prozeduren und der von der EU definierten Auflagen (in Sachen politischer und wirtschaftlicher Reformen) kaum etwas bewirken.
Damit aber überlässt man Russland das Feld. Das Land hat den Vorteil, ein bekannter - und unentbehrlicher - Partner zu sein. Die EU hingegen wird auch künftig nicht die Millionenheere der Arbeitsmigranten aus den ehemaligen Sowjetrepubliken hereinlassen und diesen Republiken auch nicht ihre Produkte abnehmen, von Gas und Öl abgesehen. Je weiter die ökonomische Entwicklung der GUS-Länder voranschreitet, desto weniger können sie auf die Zusammenarbeit mit Russland verzichten. Wobei es Moskau gar nicht nötig hat, sie zur Wahl zwischen Russland und dem Westen zu zwingen. Und die Europäer kennen auch die Antwort auf die Frage, die man in Moskau - nicht ohne Zynismus - stellt: Warum sie nicht die höheren Energiekosten für die Ukraine und Georgien aus der EU-Kasse begleichen?
Ein letzter Punkt: In Brüssel herrscht die Meinung vor, Russland brauche europäisches Investitionskapital genauso dringend wie die EU das russische Gas. Wer so denkt, lässt außer Acht, dass Russland nicht beabsichtigt, seinen Energiesektor völlig den Marktgesetzen zu unterwerfen. Und er vergisst, dass russische Energie bei vielen Abnehmern begehrt ist. Unter anderem bei einer Wirtschaftsmacht wie China, die gewillt ist, teures Geld zu bezahlen, um seine Energieversorgung für die Zukunft zu sichern.8
Im Übrigen gehen westliche Experten davon aus, dass Russland seinen Rückstand beim technischen Know-how schon bald aufgeholt haben wird. Dann wird es die europäischen und US-amerikanischen Firmen nur noch als Subunternehmer brauchen und der gesamte Öl- und Gassektor kann in russischen Händen bleiben.
Natürlich ist die Europäische Union damit immer noch in der Lage, Russlands globale Position zu schwächen. Doch angesichts einer Zukunft, die von der Dominanz der USA und Chinas geprägt sein wird, lautet die entscheidende Frage, ob die EU nicht besser beraten wäre, auf eine Partnerschaft mit Russland zu setzen.
Nur in diesem Fall könnten die Europäer auch einen gewissen Einfluss auf die Entwicklung Russlands nehmen. Gerade weil diese Entwicklung die EU-Regierungen - und die europäische Öffentlichkeit - beunruhigt, ist es wichtig, dass sie mit der russischen Regierung im Gespräch bleiben. Dabei muss man sich aber über zwei Dinge im Klaren sein. Erstens darf man Russland nicht im Zerrspiegel alter Ängste und Vorurteile sehen. Und zweitens muss man sich der objektiven Grenzen dieser Bemühungen bewusst sein: Man hat es mit einem Land zu tun, das sich jeglichem politisch-sozialen Messianismus widersetzt und das sich nur von innen heraus reformieren wird. Das aber können nur russische Politiker leisten, die zwei Bedingungen erfüllen: Sie dürfen nicht durch eine übermäßige Unterstützung ,aus dem Ausland“ diskreditiert sein und sie müssen ein eigenständiges nationales Projekt verfolgen.
Fußnoten:
l Siehe dazu: Michael Dauderstädt, Barbara Lippert und Andreas Maurer, ,Die deutsche EU-Ratspräsidentschaft 2007: Hohe Erwartungen bei engen Spielräumen“, Internationale Politikanalyse der Friedrich-Ebert-Stiftung, November 2006, S. 45 f. 2 Der Gipfel von Sankt Petersburg brachte auch eine Erweiterung der Kooperation zwischen EU und Russland, die sich seitdem in vier Pfeiler gliedert: Wirtschaftsbeziehungen, Innenpolitik und Rechtswesen, Kultur- und Bildungspolitik sowie äußere Sicherheit. Zudem wurde ein ,Ständigen Partnerschaftsrat“ eingerichtet. 3 Die EU hatte nichts dagegen getan, dass in den baltischen Staaten die etwa 600 000 Angehörigen der russischsprachigen Minderheiten - die als ,Staatenlose“ galten - vom Referendum über den EU-Beitritt ihrer Länder ausgeschlossen waren. 4 Zudem hören die EU-Kommissare vor allem auf die Experten ihrer jeweiligen Herkunftsländer. Das mag die bilateralen Perspektiven befördern - aber natürlich auf Kosten einer multilateralen Sichtweise des russisch-europäischen Verhältnisses. 5 Es wird oft vergessen, dass die Theorie Huntingtons in ihrer ursprünglichen Form den Westen nicht nur in einen Gegensatz zum Islam, sondern auch zum christlichen ,orthodoxen Osten“ stellte, zu dem auch der russische Kulturkreis gehört. 6 Dazu Vicken Cheterain, ,Traurige Ukraine. Wie Wiktor Juschtschenko und Julia Timoschenko die Dynamik der orangen Revolution verspielten“, Le Monde diplomatique, September 2006. 7 Eurasia Daily Monitor, 3. Band, Nr. 222, Washington, 1. Dezember 2006. 8 Marschall I. Goldman, ,Behold the new energy superpower“, Herald Tribune, 12. Oktober 2006.
Aus dem Französischen von Patrick Batarilo
Nina Baschkatow ist Chefredakteurin des journalistischen Informationsportals www.russia-eurasia.net und Dozentin an den Universitäten Brüssel und Lüttich.