Die Ukraine im Schraubstock
Der wirtschaftliche Hintergrund einer unsinnigen Ost-West-Konfrontation von Julien Vercueil
Die politische Krise in der Ukraine lässt sich auch als ein dramatisches Resultat einer finanziellen Krise begreifen, die sich in den letzten Monaten des Jahres 2013 zuspitzte. Begonnen hatte sie bereits im Juli 2010, als die Regierung in Kiew sich in einem Abkommen mit dem Internationalen Währungsfonds (IWF) verpflichtete, als Gegenleistung für einen Kredit in Höhe von 15,5 Milliarden US-Dollar, die Energiepreise im Inland zu verdoppeln und das Rentenalter von 55 auf 60 Jahre zu erhöhen – obwohl die Lebenserwartung in der Ukraine zehn Jahre niedriger liegt als der europäische Durchschnitt. Im Mai 2011 hat der IWF seine Zahlungen jedoch eingefroren, weil sich Kiew gegen die Erhöhung der Gaspreise gesträubt hatte.
In dieser Situation versuchte man die Flucht nach vorn: Über den Konsum sollte die Wirtschaft angekurbelt werden, und der Konsum wurde finanziert durch eine höhere private Verschuldung und eine Steigerung der Sozialausgaben um 16 Prozent. Dagegen blieb die Wertschöpfung der heimischen Industrie gering: Mehr als zwei Jahrzehnte nach der ukrainischen Unabhängigkeit hatte die Produktion immer noch nicht wieder das Niveau der sowjetischen Ära erreicht (siehe Abbildung unten).
Korruption, private Bereicherung auf Kosten der Staatskasse und die notorische Steuervermeidung reichten bis in die höchsten politischen Kreise. Der Anteil des informellen Sektors (der nicht steuerlich erfassten Tätigkeiten) am Bruttoinlandsprodukt (BIP) wurde auf 25 bis 55 Prozent geschätzt. Das doppelte Defizit – im Staatshaushalt und in der Handelsbilanz – wuchs kontinuierlich an und damit auch die Auslandsverschuldung. Spätestens im Herbst 2013 war der Regierung bewusst, dass sie umgehend 3 Milliarden Dollar auftreiben musste, um die 2014 fälligen Kredite zurückzuzahlen; dazu kamen weitere Zahlungsverpflichtungen in Höhe von 1 Milliarde Euro. Und beim staatlichen Gasversorger Naftogaz waren mehr als 3 Milliarden Dollar Zahlungsrückstände gegenüber seinem russischen Lieferanten Gazprom aufgelaufen.
Die Inflationsrate war bis zu diesem Zeitpunkt niedrig geblieben, was auf die schwache Konjunktur, eine restriktive Geldpolitik und nicht zuletzt auch auf gute Ernten zurückzuführen war. Gleichwohl war das Finanzsystem instabil, und der Druck auf die seit Monaten überbewertete Währung Hrywnja nahm stetig zu. Ähnlich wie in Russland unmittelbar vor dem Crash von 1998 setzte eine massive Kapitalflucht ein. Ende Oktober 2013 entsandte der IWF ein Expertenteam in die Ukraine, das präzise Bedingungen stellte: Kiew müsse den Wechselkurs der Hrywnja freigeben, die Staatsausgaben senken und „die von den Privathaushalten zu zahlenden Preise für Gas und Heizung erhöhen und einen Zeitplan für weitere Erhöhungen beschließen, bis die Kosten gedeckt sind“.1 Andernfalls werde das IWF-Hilfsprogramm nicht unterzeichnet, wodurch der Ukraine 10 bis 15 Milliarden Dollar verloren gehen würden. Die EU-Kommission kündigte an, sie werde 840 Millionen Dollar zuschießen, wenn das Abkommen zustande komme.
Die Folgen einer drastischen Erhöhung der Energiepreise sowohl für die Bevölkerung als auch für die Industrie im Donbass ließen den ukrainischen Präsidenten zögern. Noch in derselben Woche konferierte er mit seinem Amtskollegen Putin in Sotschi. Sicher haben sie schon damals über eine Alternative zum IWF-Plan gesprochen. Am 21. November setzte Präsident Janukowitsch die Ratifizierung des Assoziierungsabkommens mit der EU aus. Diese plötzliche Kehrtwende war der Auslöser der Proteste auf dem Maidan.
Der russische Vorschlag wurde in seinen wesentlichen Zügen erst am 17. Dezember enthüllt: Er stellte einen Kredit von 15 Milliarden Dollar in Aussicht, eine Verbilligung der Gaslieferungen an die Ukraine um ein Drittel und günstigere Konditionen für die Abzahlung der Naftogaz-Schulden gegenüber Gazprom – ohne jegliche Auflagen.
Russland tauscht Gas gegen Einfluss
Damit hatten IWF und EU zunächst das Nachsehen. Nach dem Umsturz und der Amtsenthebung von Janukowitsch am 22. Februar wandten sich allerdings die neuen Machthaber erneut an den IWF. Und am 27. Juni wurde der zweite Teil das Assoziierungsabkommens mit der EU unterschrieben. Dieses Hin und Her wird verständlich, wenn man sich klar macht, wie die ukrainische Wirtschaft mit dem Weltmarkt verflochten ist. Das Land exportiert seine Rohstoffe und Halbfertigprodukte nach Europa und Asien, die Fertigwaren seiner verarbeitenden Industrie dagegen nach Russland. Seit Ende der nuller Jahre zeichneten sich damit für die Ukraine zwei regionale Integrationsmodelle ab: Assoziation mit der Europäischen Union oder Zollunion mit Russland. Eine Entweder-oder-Wahl zwischen diesen beiden Optionen geht stets auf Kosten der ökonomischen und sozialen Integration der Ukraine, denn mindestens ein Drittel der Bevölkerung hat bei dieser binären Logik immer das Nachsehen.
Bereits im Mai 2009 hatte die EU der Ukraine, Weißrussland, Moldau, Armenien, Georgien und Aserbaidschan eine Partnerschaft angeboten. Russland war explizit ausgeschlossen – die Verhandlungen zwischen Brüssel und Moskau über eine strategische Partnerschaft liegen seit dem Gasstreit von 2006 auf Eis. Die Ukraine besiegelte ihre Annäherung an die EU mit dem Abkommen über eine „vertiefte und umfassende Freihandelszone“ (DCFTA). Putin reagierte mit der Wiederbelebung einer alten Idee: der stärkeren Integration der Gemeinschaft unabhängiger Staaten (GUS) als ersten Schritt zur Gründung einer eurasischen Wirtschaftsunion.2 Das Projekt machte rasche Fortschritte. Seit 2010 gibt es die Zollunion zwischen Russland, Kasachstan und Weißrussland. Die Ukraine, deren Außenhandel zu fast 30 Prozent von Russland abhängt, unterzeichnete im Oktober 2011 das Freihandelsabkommen der GUS-Staaten. Im Hinblick auf die russisch-kasachisch-weißrussische Zollunion schlug Janukowitsch ein Drei-plus-eins-Modell vor (womit die Ukraine zum Partner, aber nicht zum Mitglied würde), setzte aber weiterhin auf Verhandlungen über die Freihandelszone mit der EU. Die russische Regierung war durch dieses Lavieren irritiert und wies den Vorschlag zurück.
2013 erhöhte sich der Druck auf Kiew von allen Seiten. Russland verschärfte den Ton, und der Putin-Berater Sergei Glasjew bezeichnete die Ratifizierung des Abkommens mit der EU als „selbstmörderischen“ Akt und „tödlich für die ukrainische Handelsbilanz“.3 Angesichts der „unvermeidlichen“ protektionistischen Reaktion der Dreier-Zollunion würden die ukrainischen Lebensmittel- und Investitionsgüterexporte nach Russland – und damit rund die Hälfte der Gesamtausfuhren – einbrechen, das EU-Abkommen deshalb „zu Verfall und Bankrott“ führen. Dagegen werde der Beitritt zur Zollunion „die notwendigen Voraussetzungen für eine nachhaltige Entwicklung der ukrainischen Volkswirtschaft schaffen und für bessere Strukturen sorgen“.4
Der argumentative Gehalt dieser Prophezeiung war zwar dürftig, aber in Russland war das Echo groß. Und der Kreml ließ seinen Worten bald Taten folgen: Die Schokoartikel von Roshen, dem Süßwarenkonzern des heutigen Präsidenten Poroschenko, und weitere ukrainische Waren wurden für gesundheitsgefährdend erklärt und ein für die ukrainischen Exporteure fataler Einfuhrstopp wurde verhängt.
Die Vertreter der EU wiederum priesen den Freihandel, insbesondere das DCFTA-Abkommen. Schon 2007 kam ein von der Europäischen Komission bestelltes Gutachten zu dem gewünschten Ergebnis, dass „die Marktöffnung in Kombination mit einer verbesserten Regierungsführung in der Ukraine zu Wachstumsraten im zweistelligen Bereich führen könnte“.5 EU-Erweiterungskommissar Stefan Füle verhieß den Ukrainern, das jährliche Wirtschaftswachstum werde mit einem Abkommen mit der EU 6 Prozentpunkte höher ausfallen. Diese Schätzungen beruhten jedoch auf Modellen, deren Grundannahmen6 mit der tatsächlichen Funktionsweise der ukrainischen Wirtschaft wenig zu tun haben.
Wo stehen nun angesichts der beschriebenen Probleme und Widersprüche die einflussreichen Unternehmer der Ukraine? In dieser Gruppe gibt es –wie bei der Bevölkerung allgemein – zwei konkurrierende Lager. Das polnische Institut für internationale Angelegenheiten hat für das Jahr 2013 die größten Nutznießer des Freihandels mit der EU ermittelt. Es waren Poroschenko, Andrei Werewski, dessen Agrarkonzern Kernel in die EU exportiert, und der Hühnerbaron Juri Kosjuk mit seinem Unternehmen Mironivsky Hliboproduct.7 Zu den Verlierern gehörten, wenig überraschend, die Janukowitsch nahestehenden Oligarchen. Zudem wurden bis dahin rund 40 Prozent der öffentlichen Aufträge an den Präsidentensohn Alexander Janukowitsch sowie an Rinat Achmetow und Dmitri Firtasch vergeben. Diese politische Rendite wäre durch das EU-Assoziierungsabkommen natürlich stark gefährdet worden.
Die fadenscheinigen Argumente beider Seiten kaschierten nur notdürftig, worum es in Wahrheit geht. Einer der eifrigsten Verfechter der EU-Integration, der schwedische Außenminister Carl Bildt, hat 2009 das Interesse der EU umrissen, das weit über ein bloßes Freihandelsabkommen hinausgeht: „Wir weiten die Energiegesetzgebung und das Wettbewerbsrecht in diesem Bereich auf die Ukraine, auf Moldau und auf Serbien aus, wodurch langfristig ein beträchtliches transformatives Potenzial freigesetzt wird.“8
Mit der Ausdehnung ihres Einflussbereichs steigt die EU aktiv in einen Wettstreit ein, der im Zeitalter der Globalisierung von entscheidender Bedeutung ist: Wer kann die Regeln vorgeben und zu welchem Zweck? Was Russland betrifft, so hat es sein Regelsystem von der UdSSR geerbt. Und das bestimmt, so lückenhaft, veraltet und schwerfällig es auch sein mag, nach wie vor die wirtschaftlichen Beziehungen mit den Ländern der GUS.
Die EU will die Regeln bestimmen
Die Ausdehnung des Rechtsgefüges der EU auf die Ukraine, die gewiss auch auf die benachbarten Regionen ausstrahlen wird, könnte das gesamte postsowjetische Gebilde in einer Art Dominoeffekt bedrohen. Deshalb kann man die russische Reaktion auf den Vorstoß der EU auch als einen Kampf um das Überleben eines Systems interpretieren, von dem der militärisch-industrielle Komplex Russlands immer noch hochgradig abhängig ist.
Das politische Gezerre hat die Wirtschaftskrise in der Ukraine in letzter Zeit noch verschlimmert. Die Unterzeichnung des IWF-Abkommens vom Mai, das die Bereitstellung von Krediten im Umfang von 27 Milliarden Dollar vorsieht (davon 17 Milliarden aus einem um zwei Jahre vorgezogenen IWF-Darlehen), bedeutet nur, dass die ukrainische Wirtschaft vorübergehend künstlich beatmet wird. Wenngleich das neue Abkommen großzügigere Konditionen9 bietet als das vom Oktober 2013, wird es dazu führen, dass die Energiepreise 2014 um rund 50 Prozent steigen und dass die Inflation weiter zunimmt. Zugleich könnte es die Handelsbeziehungen mit Russland gefährden, weil ein erneutes Aufflammen des Protektionismus droht. Die Wirtschaftsleistung dürfte in Ermangelung eines Konjunkturprogramms um 5 Prozent einbrechen – trotz der Abwertung der Hrywnja, die die ukrainischen Exporte konkurrenzfähiger machen soll. Es ist also mit weiteren sozialen Unruhen zu rechnen, und zwar vor allem in den industriell geprägten Regionen im Süden und Osten, wo sie mit den aktuellen separatistischen Bestrebungen zu einer explosiven Mischung verschmelzen.
Immerhin verfügt Präsident Poroschenko, der sein Amt schon im ersten Wahlgang erlangen konnte, über eine Legitimität, die der Übergangsregierung gefehlt hatte. Aber er und seine Regierung stehen vor ungeheuren Herausforderungen. Sie müssen kurzfristig die Glaubwürdigkeit des Staats wiederherstellen, damit das bisherige Wirtschaftsmodell, das auf systematischer Plünderung der Staatskassen beruhte,10 überwunden werden kann – und sie müssen dabei verhindern, dass die Außenhandels- und Leistungsbilanz aus dem Ruder läuft. Langfristig müssen sie das gesamte Finanzsystem sanieren. Und sie müssen ein Wirtschaftssystem reformieren, das zu den kostenintensivsten der Welt gehört (für jede Einheit des BIPs wird in der Ukraine zehnmal so viel Energie aufgewendet wie in den entwickelten Ländern), und es dahin gehend umstellen, dass Investitionen vorzugsweise in Energieeffizienz und die Entwicklung einer werthaltigeren Produktpalette konzentriert werden.
Angesichts dieser gewaltigen Aufgaben braucht Kiew unbedingt ausreichend Zeit, um die nötigen Anpassungen vorzunehmen, aber auch um die Beziehungen zu Russland wieder zu verbessern. In politischer und institutioneller Hinsicht wird sich die Ukraine in Richtung EU orientieren, aber ihre wirtschaftliche Ausrichtung muss eine multipolare bleiben. Denn es ist nicht zuletzt der Austausch mit Russland, der dem Land helfen kann, aus seiner verfahrenen Situation herauszufinden.
Aus dem Französischen von Nicola Liebert
Julien Vercueil ist Dozent am Nationalen Institut für orientalische Kulturen (Inalco) in Paris.