Ändert China den Welthandel oder der Welthandel China?
Von STEPHEN S. COHEN *
WIE die berühmten Dominosteine, auf die von den Theoretikern des kalten Kriegs so gerne hingewiesen wurde, geraten die asiatischen Staaten der Reihe nach in die Krise. Dabei sind weder der Internationale Währungsfonds (IWF) noch die Vereinigten Staaten untätig geblieben. Wie geplant haben sie den Finanzsektor gestützt, allerdings mit einem Programm, das weit über die üblichen Austeritätsmaßnahmen hinausgeht: Es geht darum, das japanische Modell, wie es in Süd-Korea angewandt wird, zu zerschlagen. Dieses Modell schützt zum einen die einheimischen Produzenten vor Importen, zum anderen beschränkt es die Niederlassung multinationaler Unternehmen; es zeichnet sich durch ein geschlossenes Finanzsystem aus, das eine hohe inländische Sparquote fördert und dieses Geld den chaebols, den riesigen Industriekonglomeraten Süd-Koreas, zur Verfügung stellt, die in ausgesuchte, oft exportorientierte Sektoren investieren. Der IWF und die Vereinigten Staaten scheinen entschlossen, die Südkoreaner zur Übernahme eines anders strukturierten Systems zu zwingen, das das Land für Produkte und vor allem für Kapital aus dem Ausland öffnet.1 Aber der Hauptadressat dieser Maßnahmen ist womöglich gar nicht Süd-Korea, sondern China.
Die Macht Chinas ist bislang unangetastet. Die chinesische Währung ist stabil geblieben, obwohl die Situation eine Reihe derselben Merkmale hat wie in Thailand, Süd-Korea, Indonesien und Malaysia: ein Angebotsüberhang im Immobiliensektor und Banken, die sich zu stark engagiert haben und nun Gefahr laufen, auf faulen Krediten sitzenzubleiben.2 Einen Schutz bieten allerdings die beträchtlichen Devisenreserven (125 Milliarden Dollar) und die sehr niedrige inländische Staatsverschuldung (etwa 5 Prozent des Bruttoinlandsprodukts). China kann also die Schulden der Banken decken, ohne sein finanzielles Gleichgewicht zu gefährden. Überdies ist der chinesische Kapitalmarkt fast vollständig vom Ausland abgeschottet. Mit einer Sparquote von 35 Prozent finanziert China den größten Teil seiner Entwicklung selbst. Der Zufluß ausländischer Investitionen ist zwar immens – höher ist nur der in die Vereinigten Staaten –, aber diese haben nicht den Charakter kurzfristiger spekulativer Operationen. Selbst wenn dieser Kapitalzufluß spürbar abnehmen sollte – diese Gefahr besteht –, würde ein plötzlicher Rückzug ausländischen Kapitals wahrscheinlich keine Währungskrise auslösen.
Für China erhöht sich jedoch ständig die Abhängigkeit von Umfang und Zuwachsrate seiner Exporte, um sein schnelles Wachstum zu finanzieren. Würden die chinesischen Exporte hinter denen Thailands, Indonesiens und Süd-Koreas zurückbleiben, die durch erhebliche Abwertungen ihrer Landeswährungen angekurbelt wurden, dann müßte auch Peking seine Währungsparität korrigieren. Dazu ist es aber nicht gewillt. Der Anstieg der chinesischen Exporte ging weitgehend zu Lasten der südostasiatischen „Tigerstaaten“. Die Vereingten Staaten etwa haben 1995 Schuhe im Wert von 12 Milliarden Dollar importiert, von denen 50 Prozent aus China kamen und nur 3 Prozent aus Süd-Korea. Fünf Jahre zuvor hatte der südkoreanische Marktanteil noch 25 Prozent betragen. Das gleiche gilt für Lederwaren, von denen 1995 46 Prozent aus China und weniger als 1 Prozent aus Süd-Korea kamen, während es 1990 noch 20 Prozent gewesen waren. Der Anteil Chinas an den US-amerikanischen Kleiderimporten ist binnen zehn Jahren von 3 auf 16 Prozent gestiegen, der Anteil Süd- Koreas hingegen im gleichen Zeitraum von 15 auf 3 Prozent zurückgegangen.3
In den Schwellenländern Asiens sind Exporte oft das Ergebnis ausländischer Direktinvestitionen. Diese wurden aber schon vor der gegenwärtigen Finanzkrise nach China umgeleitet. 1991 gingen 10 Prozent der in Asien getätigten Direktinvestitionen nach Thailand und 20 Prozent nach China. 1994 fiel der Anteil Thailands auf 1,3 Prozent, während der Chinas auf 67 Prozent anstieg. Der Anteil Malaysias ging von 20 auf 8 Prozent zurück.4 Alle „verwundeten Tiger“ haben, nach dem Vorbild Japans, ihre Entwicklung durch Exporte finanziert. China scheint dieses Modell nunmehr zu kopieren. Aber diese Handelsstruktur bringt die asiatischen Staaten in ein Abhängigkeitsverhältnis, das inzwischen unerträglich geworden ist.
Ohne sich länger um ideologische Fragen zu kümmern, zeigt sich China wild entschlossen, seine staatliche Einheit zu bewahren, sein nationales Prestige zurückzugewinnen und sich auf politischem, wirtschaftlichem und militärischem Gebiet als Weltmacht zu konsolidieren. Um diese Ziele zu erreichen, muß das Land die Kriterien erfüllen, die Macht definieren, sprich ein hohes Wachstumstempo beibehalten. Das heißt, daß das Land sich so schnell wie möglich auf der „Wertschöpfungsleiter“ hocharbeiten muß: Es muß von einem System, das auf bäuerlicher Produktion und arbeitsintensiven gewerblichen Kleinstunternehmen basiert und vor allem Rohstoffe oder Halbfertigwaren produziert, zu einem anderen, hochentwickelten Industriesystem übergehen, das hochwertige Fertigprodukte wie Autos, Werkzeugmaschinen und Chemieprodukte herstellt. Außerdem müßten Branchen wie hochwertige Elektronik, Telekommunikation und Weltraumtechnik dazukommen – Technologien also, die sich auch im militärischen Bereich einsetzen lassen.
In der Praxis kann die Entscheidung für eine dominierende Wirtschaftsbranche zu einem Wachstumsmodell führen, das von der Automobilindustrie angetrieben wird. Möglich wäre es auch, vorrangig auf den Bau von Wohnungen und städtischen Infrastrukturen zu setzen, was zu völlig anderen Wirtschaftsstrukturen und zu einer anderen Umwelt führen würde. Dies sind die Alternativen, über die gegenwärtig in der staatlichen Planungskommission diskutiert wird. Doch die Entscheidung ist abzusehen: Sie wird zugunsten des Autos fallen. Das wird zwar voraussichtlich das Volkseinkommen steigern, aber nicht notwendigerweise auch das allgemeine Wohlbefinden.
Denn die Kategorien, die in den Wirtschaftsstatistiken auftauchen, sind nur selten hilfreich, wenn man die unterschiedlichen Entwicklungstypen gegeneinander abwägen, das heißt definieren, messen und beurteilen will. Sie wurden entwickelt, um das Auf und Ab des Bruttoinlandsprodukts (BIP) zu vergleichen. Sie geben dem kruden Wachstum den Vorrang, was bereits durch die Auswahl der statistischen Größen vorbestimmt wird, die man zur Messung des BIP heranzieht oder auch nicht. Statistisch gesehen haben billige Impfstoffe eine sehr viel geringere Auswirkung auf das BIP als teurere Produkte. Aber sie erhöhen ganz erheblich das allgemeine Wohlbefinden. Ebenso die Autos: Sie tragen ebenso zum BIP bei wie Benzin, Reparaturen und die verkehrsmäßige Infrastruktur. Wenn man den Weg von der Wohung zum Arbeitsplatz, zur Schule oder zum Einkaufen mit dem Auto zurücklegt, schlägt sich das sehr deutlich im BIP nieder. Macht man dagegen die gleichen Wege zu Fuß, mit dem Fahrrad oder mit öffentlichen Verkehrsmitteln, sind die Auswirkungen auf das BIP ziemlich unerheblich. Dessen Wachstum würde geringer ausfallen, die Mobilität dagegen könnte deutlich steigen.
Bei dem Modell, das aufs Automobil setzt, sind immer größere Anteile am BIP nötig, um das Gleichgewicht zu halten. Für die Stadtplanungsexperten ist das eine vertraute Erscheinung: Sie registrieren einen exponentiellen Anstieg der Kosten, der mit der Überlastung des Verkehrsnetzes insbesondere in den Megastädten zusammenhängt, von denen in China immer mehr aus dem Boden schießen; eine Zunahme der sozialen Ungleichheit und folglich auch der Kosten, die von der Gesellschaft für deren Ausgleich aufzubringen sind; einen wachsenden Raumverbrauch, was den individuellen Konsum von Gebrauchsgütern beschleunigt und den Preis erhöht, der in der Zukunft für die unausweichliche Kehrtwende hin zu einem anderen Entwicklungsmodell zu bezahlen sein wird. Und all dies, bevor wir in einer total verschmutzten Umwelt ersticken ...
Die chinesische Handelsstrategie ist das andere Risiko, das das ganze System blockieren kann. Diese ist nicht einfach, wie einige Wirtschaftsexperten lauthals verkünden, eine Balanceübung der „komparativen Vorteile“, sondern wirklich eine Strategie. Denn in China gibt es weder jetzt noch in naher Zukunft eine Mixtur aus Marktwirtschaft, freiem Warenverkehr, liberaler Demokratie und „Öffnung“. Die Konfrontation zwischen einer voluntaristischen Industriepolitik und einem marktwirtschaftlichen System wird zu erheblichen Spannungen führen, zunächst mit den Vereinigten Staaten, aber auch mit einer ganzen Gruppe von Schwellenländern wie Thailand, Malaysia, Süd- Korea und Mexiko. Diese werden die ersten Opfer der neuen Orientierung der Warenströme und der Investitionen in Richtung China sein.
Das ist in keiner Weise vergleichbar mit den kleinlichen Streitereien zwischen den Vereinigten Staaten und Europa um hormonbelastetes Kalbfleisch, um Landerechte oder um die Airbus-Finanzierung. Der Verlauf dieser Auseinandersetzungen ist tief verwoben in den Kontext einer langfristig angelegten Komplementarität, eines Handelsgleichgewichts und einer gegenseitigen Durchdringung über direkte Auslandsinvestitionen. Die Auseinandersetzungen mit China ähneln eher den immer wiederkehrenden Streitigkeiten zwischen den USA und Japan, die von den beiden Regierungen zwar als lösbare Konflikte dargestellt werden, zugleich aber einen dauerhaften Gegensatz innerhalb des Systems anschaulich machen. Die bewegte Geschichte der Handelsbeziehungen zwischen Washington und Tokio ist der Schatten, der über dem gegenwärtigen Aufschwung des Handels zwischen den USA und China liegt.
Die Haltung wie die Hoffnungen der Amerikaner sind stark von diesem Präzedenzfall beeinflußt – und von der anschließenden Frage: Wird sich China wirtschaftlich zu einem Super-Japan entwickeln und gleichzeitig zu einer Militärmacht erster Ordnung werden? Nun hat das japanische Modell der „merkantilistischen Entwicklung“ die chinesische Führung gewiß so wenig beeinflußt wie die abenteuerlichen Experimente der ehemaligen Sowjetunion (Glasnost und Perestroika) die Vorstellungen des IWF und die Wirtschaftslehre der amerikanischen Ultraliberalen. Doch wenn es schon im japanisch-amerikanischen Verhältnis untergründige Spannungen gibt, die aus den Handelsbeziehungen resultieren, wird sich eine dauerhafte Einbeziehung Chinas ins Welthandelssystem als noch problematischer erweisen.
Ein trilaterales Problem
DIE Einbeziehung Chinas betrifft nicht nur Washington und Peking, sondern ist ein mindestens trilaterales Problem, das auch Japan angeht. Wenn China sich auf Dauer in das Handelssystem integriert, ohne daß sich dessen innere Organisation verändert, kann sich das Land nicht an die neue Lage anpassen. Dieses System wird faktisch von Investitionen, Spezialisierungsprozessen und Austauschverhältnissen strukturiert, die einzelne asiatische Volkswirtschaften untereinander und diese mit der übrigen Welt verknüpfen, insbesondere mit den Vereinigten Staaten und Japan, die dabei eine entscheidende Rolle spielen. Dieses globale Gebilde stellt ein komplexes Produktionssystem dar, das eher an eine Fabrik als an eine Festung erinnert oder gar an jenes System internationalen Arbeitsteilung, das sich nach der Vorstellung Ricardos selbsttätig reguliert und nach einem Gleichgewicht strebt.
Die Haltbarkeit dieses Gebildes beruht jedoch auf dem riesigen Handelsbilanzüberschuß Japans, vor allem gegenüber den USA, aber auch gegenüber Europa. Dieser Überschuß ist großenteils auf die Unfähigkeit – oder mangelnde Bereitschaft – Japans zurückzuführen, die Importe von Fertigprodukten zu steigern, um seinen Exportüberschuß auszugleichen. Von 1980 bis 1992 hat Asien (inklusive Japan) einen Handelsbilanzüberschuß von etwa 2 Billionen Dollar angesammelt, vor allem dank des Absatzes in den USA, die dreimal mehr Importe absorbiert haben als Europa. Im gleichen Zeitraum erreichte der japanische Handelbilanzüberschuß gegenüber Asien und der übrigen Welt ebenfalls 2 Billionen Dollar.
Ungeachtet seiner großen Komplexität läßt sich der asiatische – oder vielmehr interpazifische – Handel auf ein Dreieck reduzieren: Japan weist einen großen Überschuß gegenüber den Vereinigten Staaten und gegenüber dem übrigen Asien auf; Asien hat ein großes Defizit gegenüber Japan (vor allem im Bereich von Mikrochips und hochwertigen Werkzeugmaschinen), gleicht dieses aber dank der Vereinigten Staaten aus, an die es vor allem Fertigprodukte verkauft; die Vereinigten Staaten nehmen die Überschüsse dieses Systems auf und haben damit weltweit das größte Handelsbilanzpassiv angesammelt, nachdem sie früher das größte Aktiv aufwiesen.
Die Fundamente dieser Struktur sind gefährdet, zumal sie durch die erheblichen Schwankungen der Yen-Dollar-Parität und das schnelle Wachstum des innerasiatischen Handels nicht grundlegend umgestaltet wurde. Das schwindelerregende Wachstum im Außenhandel Chinas, das sich ein Kopf-an-Kopf- Rennen mit Japan um den größten Handelsüberschuß gegenüber den USA liefert (40 Milliarden Dollar im Jahre 1995, inklusive Hongkong und Taiwan), ist in der Tat ein Störfaktor. Denn selbst wenn der Handel Chinas mit der übrigen Welt – vor allem wegen seines Defizits von 26 Milliarden Dollar gegenüber Japan – im großen und ganzen ausgeglichen ist, ist die Instabilität der gegenwärtigen Situation nur noch offensichtlicher: 1996 lagen die Überschüsse der Pazifikregion bei fast 50 Milliarden Dollar.
Um seinen wirtschaftlichen Ambitionen gerecht zu werden, muß China Technologien und Know-how ins Land holen – und zwar nicht mehr nur über die chinesische Diaspora. In den Bereichen Raumfahrt, Mikrochemie, hochwertige Fertigprodukte, Transportmittel, pharmazeutische Artikel, Telekommunikation und so weiter braucht das Land die großen multinationalen Unternehmen aus Europa, Japan und den Vereinigten Staaten. Diese müßten einen wesentlichen Beitrag zur chinesischen Handels- und Industriepolitik leisten und dabei in zweifacher Hinsicht eine Schlüsselfunktion übernehmen: Sie müßten Technologie und Know-how ins Land bringen und würden dafür einen garantierten Zugang zum chinesischen Markt erhalten. Zum anderen müßten sie in Washington politische Lobbyarbeit für die Absicherung der chinesischen Exportüberschüsse leisten.
Die Kontrolle über den Zugang zum chinesischen Markt ist zum wichtigsten Entwicklungsinstrument geworden, über das die chinesische Führung verfügt. Eine bestimmte Form des Protektionismus wird noch lange Zeit stärker sein als der Zwang zu einem rituellen Opfer auf dem WTO-Altar, um die Zulassung zur Welthandelsorganisation zu erreichen. Peking lockt mit seinen Hunderten Millionen potentieller Kunden, aber gleichzeitig behält es faktisch die Kontrolle über den Import und spielt die multinationalen Unternehmen in den meisten der wichtigen technologischen Bereiche gegeneinander aus. So verfügt es über die nötigen Trümpfe, um sich weiterhin Marktzugangsrechte mit Technologie abzahlen zu lassen.
Die multinationalen Unternehmen werden sich in China die Klinke in die Hand geben und tun, was man von ihnen verlangt, bisweilen auch, ohne daß man es verlangt. Wenn sie sich erst einmal in China niedergelassen haben und dort rentabel arbeiten, was eine ganze Zeit dauern kann, werden sie zu politischen Geiseln. Die chinesischen Strategen wissen natürlich genau, daß nur der Druck von Boeing, Ford, Citicorp, Goldman Sachs und General Electric die protektionistischen Anwandlungen des Kongresses besiegen kann, um gar nicht erst von den Einwänden der Verteidiger der Menschenrechte zu reden, oder der Anhänger eines Verbots der Weiterverbreitung von Atomwaffen, oder der Umweltschützer. China wird also auch weiterhin Handelsbilanzüberschüsse erzielen.
Die multinationalen Unternehmen spielen eine andere, viel komplexere Rolle. Sie sind Geiseln, und zugleich handeln sie politisch: Sie beschleunigen die Entwicklung des Landes und betreiben seine Verflechtung mit der übrigen Welt. Aber wie soll man China in das weltweite Handels- und Finanzsystem integrieren, ohne dieses von Grund auf umzugestalten, um es an die chinesische Realität anzupassen? Im Augenblick wird diese Frage nicht diskutiert, insbesondere nicht in den Vereinigten Staaten. Eine kleine, aber äußerst engagierte Gruppe verlangt, Amerika solle China so lange isolieren, bis es „Reformen“ durchgeführt habe. Eine andere, größere, spielt die zukünftigen Probleme herunter und hofft, daß der Markt sie schon regeln werde. Dieser Typ von Idealismus mag als Leitfaden für Jugendbücher funktionieren, in der Politik und in der Wirtschaft hat er im allgemeinen nicht besonders glückliche Ergebnisse gezeitigt.
dt. Christian Voigt
* Professor an der Universität Berkeley, Kodirektor des Berkeley Roundtable on the International Economy (BRIE).