Der dritte Weg aus der Massenarbeitslosigkeit
Von CHANTAL EUZÉBY *
DIE Katastrophe der Massenarbeitslosigkeit mit all ihren Begleiterscheinungen – Zunahme unsicherer Beschäftigungsverhältnisse, wachsende Einkommensunterschiede, labile Familienverhältnisse – bedroht den Zusammenhalt der Gesellschaft. Sie stellt die sozialen Sicherungssysteme in Frage, die einmal unter Bedingungen von Vollbeschäftigung, Vollzeitarbeit und stabilen Familienverhältnisse errichtet wurden. Die Wirtschaftsliberalen anworten auf diese Herausforderungen mit dem Grundsatz „Keine Rechte ohne Arbeitspflicht“ und beabsichtigen, soziale Leistungen auf den Kreis bedürftiger Menschen zu beschränken.
Ihre Gegenspieler sind die Vertreter eines an keine Bedingungen geknüpften Grundeinkommens für alle1 , das auch unter den Bezeichnungen „existenzsicherndes Einkommen“ (Yoland Bresson und René Passet), „allgemeine Geldleistung“ (Philippe Van Parijs) oder „Bürgereinkommen“ (Jean-Marc Ferry) läuft. Dieses Einkommen stünde von Geburt an jedem Menschen zu, ohne Ansehen von Familienstand und Berufstätigkeit und nach dem Prinzip, daß jeder Mensch schlicht deshalb Anspruch auf ein Mindestmaß an Geldmitteln hat, weil er existiert – und nicht um zu existieren.
Einen dritten Weg entwerfen die Unterzeichner des „Europäischen Appells für eine plurale Staatsangehörigkeit und eine plurale Wirtschaft“. Hier ist insbesondere an den Vorschlag von Alain Caillé zu denken: ein modifiziertes, an „schwache Bedingungen“ geknüpftes „Mindesteinkommen zur Wiedereingliederung“ (RMI) und ein Grundanspruch auf arbeitsunabhängige soziale Mindestleistungen.2
Der Gedanke eines arbeitsunabhängigen Grundeinkommens geht bis auf das Ende des 18. Jahrhunderts zurück. Der britisch-amerikanische Journalist und Pamphletist Thomas Paine, der später als französischer Staatsbürger unter dem Konvent zum Abgeordneten gewählt wurde, meinte damals: Wenn die einen Grund und Boden in Besitz nehmen, ist es nur legitim, daß die anderen Anspruch auf Unterhaltszahlungen haben. In Frankreich wurde der Gedanke eines arbeitsunabhängigen Grundeinkommens in den dreißiger Jahren von Jacques Duboin wieder aufgegriffen, in Belgien in den achtziger Jahren vom Cercle Charles-Fourier. Heute wird er im Gefolge von Jacques Duboin von den sogenannten „Distributionisten“ oder Verteilungsbefürwortern3 verfochten, von der französischen „Vereinigung für ein existenzsicherndes Einkommen“ (AIRE)4 , die wiederum an das „Basic Income European Network“ (BIEN) angeschlossen ist, sowie von verschiedenen Parteien und Gruppierungen in mehreren Ländern.
Hier sind insbesondere die Grünen in Deutschland und den Niederlanden zu nennen, aber auch die Grünen der spanischen Provinzen Kastilien und León, die in einem 1997 verfaßten Gesetzentwurf gegen soziale Ausgrenzung ein „Bürgereinkommen“ fordern. Und in Irland hat die Kommission für Gerechtigkeit der Bischofskonferenz (CORI) in ihrer jüngst veröffentlichten Schrift „Surfing the Income Net“ ebenfalls ein an keine Bedingungen geknüpftes Grundeinkommen für alle vorgeschlagen.
Die französischen Verfechter dieses Wegs sind der Ansicht, die produktiven Fähigkeiten einer Gesellschaft seien Ergebnis des von den vergangenen Generationen angehäuften wissenschaftlichen und technischen Wissens, daher würden die Früchte dieses gemeinsamen Erbes allen Menschen zustehen, und zwar in Form eines an keine Bedingungen geknüpften Grundeinkommens. Diese auch Beziehern von Arbeitseinkommen auszuzahlende Summe würde sämtliche anderen Geldleistungen ersetzen, auf die Privathaushalte derzeit noch Anspruch haben: Sozialhilfe (einschließlich des RMI), sonstige Unterstützungszahlungen, Familien- und Kindergeld, Stipendien, Agrarsubventionen und was dergleichen mehr ist.
Das Existenzeinkommen hätte drei Vorteile. Unter dem Gesichtspunkt der Umverteilungseffizienz würde es eine Vereinfachung des sozialen Sicherungssystems, eine Senkung der entsprechenden Verwaltungskosten, eine weniger deutliche Stigmatisierung der Leistungsempfänger (Wegfall der Einkommensüberprüfung) und eine wirksamere Bekämpfung absoluter Armut ermöglichen. Darüber hinaus wäre es besser auf die Instabilität der heutigen Familien zugeschnitten, da der Leistungsanspruch den einzelnen Personen zusteht und nicht dem Haushalt, wie im Fall der negativen Steuer oder des RMI.
Mit Blick auf den Arbeitsmarkt eröffnet dieses System den Menschen die Möglichkeit, überhaupt nicht zu arbeiten, weniger zu arbeiten oder aber sich vorübergehend oder dauerhauft beurlauben zu lassen, so daß die Zahl der Arbeitsuchenden sinken und eine zeitweilige bezahlte Beschäftigung sowohl für die Privathaushalte als auch für die Unternehmen attraktiver werden könnte. Darüber hinaus bietet die Einkommensgarantie allen Arbeitslosen und Beschäftigten, die sich verändern möchten, stärkere Anreize, sich selbständig zu machen und ihrerseits Arbeitskräfte einzustellen.
Jeder hätte damit die Möglichkeit, sich beispielsweise weiterzubilden, eine Umschulung zu machen oder sich eine Zeitlang freistellen zu lassen, um andere berufliche Tätigkeiten auszuprobieren oder sich um seine Kinder und alten oder kranken Familienangehörigen zu kümmern, was wiederum Geld- und Sachleistungen der Sozialversicherung einsparen würde. Zudem könnte der Staat das Existenzeinkommen als Instrument des Lohnausgleichs im Rahmen von Arbeitszeitverkürzungen einsetzen. Kurz, diese allgemeine Geldleistung wäre, wie André Gorz schreibt, „das beste Mittel, um bezahlte Arbeit und unbezahlte Tätigkeit weitestgehend umzuverteilen“5 .
Existenzeinkommen als gesellschaftlicher Grundpfeiler
BETRACHTET man die Sache schließlich unter dem Blickwinkel der Gesellschaft und ihrer Organisation, so würde das Existenzeinkommen auch die Verhaltensweisen und Wertvorstellungen verändern. Gemeinnützige Dienste, kulturelle, sportliche und gemeinwohlorientierte Aktivitäten würden aufgewertet und könnten sich in vielfältiger Weise entwickeln: ehrenamtliche Tätigkeiten, Selbstversorgung mittels selbsterbrachter Dienstleistungen, Pflege älterer oder hilfsbedürftiger Angehöriger, Betreuung von Kindern mit Lernschwierigkeiten, Landschaftspflege und so weiter. Damit könnten auch Hausarbeit und innerfamiliäre Pflichten gleichmäßiger verteilt werden. Da gesellschaftliche Integration nicht mehr nur über eine bezahlte Beschäftigung liefe, wäre der Weg frei zu einer Gesellschaft der Voll- oder Mehrfachtätigkeit.
Im Mittelpunkt der Kritik und Diskussion steht die Höhe des Existenzeinkommens. Wird es aus Kostengründen niedrig angesetzt, besteht die Gefahr, daß die positiven Wirkungen hinter den Erwartungen zurückbleiben. In diesem Fall wären unzureichend oder gar nicht qualifizierte Personen gezwungen, Billigarbeitsplätze anzunehmen oder sich mit ihrer mageren Beihilfe abzufinden. Damit wäre die Gefahr einer fortdauernden oder verschärften Dualisierung der Gesellschaft gegeben, die von den Gegnern einer allgemeinen Geldleistung denn auch immer wieder beschworen wird. Setzt man das Existenzeinkommen dagegen hoch genug an, um wirkliche Wahlmöglichkeiten zu schaffen – sagen wir in Höhe des gesetzlichen Mindestlohns SMIC –, ginge der Anreiz zur Arbeit verloren, die Kosten des Systems wären bald nicht mehr finanzierbar, ein Nachlassen von Innovation und Wirtschaftsdynamik wären die Folge.
Die derzeitigen Vorschläge bewegen sich zwischen 1500 und 2000 Franc monatlich, wobei manche Konzepte eine Altersstaffelung vorsehen. Die zu finanzierenden Nettokosten nach Umschichtung der bisherigen Sozialleistungen und unter Berücksichtigung der damit ermöglichten Ersparnisse kalkuliert Yoland Bresson auf jährlich 250 Milliarden Franc, bei einer Übergangszeit von fünf Jahren und einer Kostenfinanzierung durch Anleihen.6 Nach Schätzungen von René Passet und unseren eigenen Berechnungen wären die Kosten ein wenig höher zu veranschlagen: zwischen 280 und 320 Milliarden Franc, das heißt 4,5 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP). Solche Summe scheinen keineswegs gigantisch zu sein, aber sie sind natürlich nur schwer aufzubringen, wenn die Wirtschafts- und Sozialpolitik den Zwängen der Einheitswährung Euro unterworfen ist.
Oft wird ein weiteres Gegenargument angeführt: Es sei ungerecht, die Geldleistung an keine Bedingungen zu knüpfen. Daß das Grundeinkommen selbst noch den reichsten Bürgern zustehen soll, will nicht so recht einleuchten. Hätten wir jedoch eine wirklich progressive Einkommensteuer, so würden die Privilegierten das Geld teilweise oder auch ganz wieder zurückzahlen. Das eigentliche Problem liegt daher in einer Reform der Einkommensteuer und des Steuersystems überhaupt: allgemeine Sozialabgabe, Ökosteuer, Kapitalertrags- und Kapitalsteuer und so weiter. Eine Reform, die alle bisherigen Regierungen stets entschlossen vor sich hergeschoben haben.
Realistischer und weniger kostenintensiv scheint es daher zu sein, zunächst einmal das Wiedereingliederungs-Mindesteinkommen( RMI) zu reformieren und einen Grundbestand an allgemeinen Mindestrechten zu schaffen. Die von Alain Caillé vorgeschlagene Neufassung des RMI sieht vor, die bisher geltenden Bedingungen eines Arbeitsvertrags zur Wiedereingliederung abzuschaffen, und stünde jedem zu, der weniger als die Hälfte des gesetzlichen Mindestlohns SMIC zur Verfügung hat; weitere Einkünfte würden auf den RMI nicht angerechnet, müßten allerdings versteuert werden. Die Zahlung wäre zwar nicht mehr an die Suche nach einer Beschäftigung gebunden, böte aber dennoch stärkere Anreize zur Wiederaufnahme einer beruflichen Tätigkeit als bei der derzeit gültigen Regelung (wonach sonstige Einkünfte nur bis zu einer Jahresarbeitszeit von 750 Stunden unberücksichtigt bleiben), weil die Höhe des RMI wie bei der negativen Steuer degressiv an anderweitige Arbeitseinkommen geknüpft wäre.
Die Gefahr, daß sich manche Leistungsempfänger einfach aushalten lassen – wie es heute bei bestimmten Haushalten der Fall ist (etwa bei Ehepaaren mit zwei Kindern, die mit dem RMI und dem Familiengeld fast den gesetzlichen Mindestlohn SMIC erhalten) – wäre damit gebannt. Die Kosten für die öffentliche Hand lägen sicherlich höher als bei der derzeitigen Sozialhilfe, doch längst nicht so hoch wie die oben genannten Schätzungen bei Einführung des Existenzeinkommens. Das Hauptproblem wäre die Zunahme der Schwarzarbeit, die zumal an der Grenze zur Leistungsberechtigung an Attraktivität gewinnen würde und daher mit höheren Kosten und größerem Aufwand zu kontrollieren wäre.
In ihrer bisherigen Fassung bildet das RMI den letzten Baustein eines sozialen Sicherungssystems, das auf die Ära der Industriegesellschaft zugeschnitten ist. Ihre Zeit ist abgelaufen. Wie andere (bestehende oder noch zu schaffende) Mindestansprüche muß auch sie sich der postindustriellen Gesellschaft und den veränderten Sitten anpassen. Unsere an Instabilität leidende Gesellschaft braucht wieder Sicherheit, und deshalb müssen wir die sozialen Leistungsansprüche an den neuen Bedürfnissen ausrichten – zeitweilige Beschäftigung, Bildungsurlaub, Freistellung, Telearbeit, Mehrfachtätigkeit, Mischsituationen – und die Finanzierung dieser Leistungen entsprechend ändern. Genau darin besteht die eigentliche Herausforderung einer Reform der Sozialversicherung.
Die Verkoppelung von Beihilfe und Wiedereingliederung hatte bei Einführung des RMI durchaus ihren Sinn – das Wirtschaftswachstum lag in den Jahren 1988 und 1989 bei mehr als 4 Prozent und zeitigte deutliche Arbeitsplatzeffekte; heute jedoch, da zu wenig offene Stelle zur Verfügung stehen, kann davon nicht mehr die Rede sein.
Viele Arbeitsverträge zur Wiedereingliederung bieten keinerlei Perspektive mehr und werden nur noch abgeschlossen, um die damit verbundene Geldleistung zu erhalten (Verschiebebahnhof). Es scheint daher geboten, diese Regelung abzuschaffen, die Einkommenssituation der Antragsteller in längeren Zeitabständen zu überprüfen, das RMI auch für die 18- bis 25jährigen zu öffnen (was die französische Regierung bisher ablehnt) und Anreize zur (Wieder-)Aufnahme einer Beschäftigung einzubauen, wie es der Gesetzentwurf gegen Ausgrenzung vorsieht, den die Ministerin für Arbeit und Solidarität, Martine Aubry, vorgelegt hat. Der Vertrag zur Wiedereingliederung müßte durch einen Vertrag zur Aufnahme einer Tätigkeit ersetzt werden, wie er im Boissonnat-Bericht vorgeschlagen wird.8 Vertragspartner dieses mindestens fünf Jahre dauernden „Tätigkeitsvertrags“ wären die Arbeitssuchenden und eine juristische Person, die sich aus Unternehmen, öffentlichen Organisationen und eingetragenen Vereinen zusammensetzt. Damit hätte jeder die Möglichkeit, über einen bestimmten Zeitraum abwechselnd oder gleichzeitig verschiedene sozialrechtliche Stellungen auszuprobieren: Lohnarbeit, Praktikum, gemeinnützige Tätigkeit.
Bei den übrigen Bestandteilen der Sozialversicherung sind zwei Veränderungen vordringlich. Die derzeitige Mitversicherungsregel (die Leistungsansprüche des Versicherten gelten auch für den nichtbeschäftigten Ehepartner und die Kinder) muß durch personengebundene Leistungsansprüche ersetzt werden. Bekanntlich sind alleinerziehende Mütter und Väter in allen Bereichen der Sozialversicherung überrepräsentiert; bei der Scheidung verliert der nichtbeschäftigte Ehepartner daher im allgemeinen seinen Versicherungsanspruch (in Frankreich nach Ablauf eines Jahres). Angesichts der dauernden Fluktuation der Familien, der zunehmenden Zahl von Scheidungen, Trennungen und erneuter Eheschließungen ist die Berechnung der Altersbezüge und Hinterbliebenenrenten für die Verwaltung wie für die Betroffenen das reinste Geduldsspiel. Ganz zu schweigen von den noch weit komplizierteren Fällen, in denen einer der (ehemaligen) Ehepartner Ausländer ist. Die Umstellung der Kranken- und Rentenversicherung auf personengebundene Leistungsansprüche, die unabhängig von Familienstand und Berufstätigkeit gewährt werden, scheint aus moralischen wie wirtschaftlichen Gründen daher zwingend geboten. Der von Martine Aubry vorgelegte Gesetzentwurf gegen Ausgrenzung sieht dankenswerterweise denn auch die Einführung einer Allgemeinen Krankenversicherung (CMU) vor.
Eine entsprechende Umstellung der Altersversorgung würde nach dänischem, niederländischem oder finnischem Vorbild auf ein Drei-Pfeiler-System hinauslaufen. Erster Pfeiler: eine allgemeine Mindestpflichtversicherung, die für ältere hilfebedürftige Menschen eventuell aufgestockt werden kann. Zweiter Pfeiler: Rentenansprüche, die der Versicherte und sein Ehepartner im Laufe ihres Arbeitslebens erwerben (auch dieser Teil soll für alle Pflicht sein). Dritter Pfeiler: freiwillig erworbene Rentenansprüche im Rahmen privater Pensionsfonds. Dieser Umbau der Altersversorgung – der in allen Ländern der Europäischen Union vorzunehmen wäre, um die Mobilität der Beschäftigten zu erleichtern – würde allen Menschen in ihren alten Tagen ein Minimum an Geldmitteln verschaffen. Mit dieser Sicherheit im Rücken würden sich die Arbeitsplatzbesitzer auch leichter einmal dazu durchringen, einem Arbeitslosen „Platz zu machen“, ihre Berufstätigkeit vorübergehend an den Nagel zu hängen, sich auf ein instabiles Beschäftigungsverhältnis einzulassen oder eine Teilzeitbeschäftigung zu akzeptieren.
Vordringlich wäre des weiteren die Einführung einer Mindestversicherung für Freiberufler, die gegen Arbeitslosigkeit, Arbeitsunfälle und Berufskrankheiten bisher nicht abgesichert sind. Schließlich sind sie, was ihren Status und ihre Arbeitsbedingungen angelangt, heute denselben Unwägbarkeiten ausgesetzt wie ihre abhängig beschäftigten Kollegen. Mit einem Anspruch auf Arbeitslosenunterstützung in Form eines beispielsweise auf sechs Monate befristeten Pauschalbetrags würde ihnen gewissermaßen das Recht eingeräumt, auch einmal zu scheitern. Das wäre nicht nur recht und billig, es würde auch die Beschäftigungslage entspannen, da es den Arbeitslosen und unsicher Beschäftigten einen Anreiz bieten würde, sich selbständig zu machen und ihrerseits Arbeitskräfte einzustellen.
In Verbindung mit einer Verkürzung der Arbeitszeit (vgl. den Beitrag von Jean- Paul Maréchal) würde dieser Maßnahmenkatalog zu einem ausgewogeneren Verhältnis zwischen beschäftigungsbezogener und nationaler Solidarität beitragen. Abgesehen von der ebenso unabdingbaren Reform des Arbeitsrechts, der Erneuerung der Gewerkschaften und der Umstrukturierung der staatlichen Eingriffe wäre dies ein erster Schritt zu einer Einkommens- und Arbeitsverteilung, die einer zivilisierten Gesellschaft würdig ist.
dt. Bodo Schulze
* Professorin an der Universität Pierre-Mendès- France (Grenoble), Autorin von „Mutations économiques et sociales“, Paris (Dunod) 1998.