Schöne neue Worte
Appelle von Weltbank und UNO stoppen den Landraub in Afrika nicht von Benoît Lallau
Drei Jahre nach der Ernährungskrise von 2008 herrscht wieder Hunger am Horn von Afrika. Zu den Ursachen dieser Geißel gehört unter anderem der großflächige Ankauf von Ackerland, um Nahrungs- oder Energiepflanzen anzubauen. 2009 sollen auf diese Weise 45 Millionen Hektar den Besitzer gewechselt haben, etwa zehnmal so viel wie der Durchschnitt in den vorangegangenen Jahren.1 Da Unternehmen wie Staaten ungern ihre Daten preisgeben, lässt sich allerdings schwer sagen, wie viele von den Investitionsvorhaben bisher nur angedacht, bereits entschieden oder schon in die Wege geleitet worden sind. Selbst die Weltbank erklärt, sie habe größte Schwierigkeiten, an verlässliche Informationen zu gelangen, so dass sie sich für ihren Bericht vom September 20102 auf die alarmierenden Zahlen der Nichtregierungsorganisation (NGO) Grain3 stützen musste.
Grundsätzlich decken sich großflächige Landkäufe mit den Ansichten, die die Weltbank noch unmittelbar nach der Krise von 2008 vertreten hatte4 : dass nämlich Kapitalzuflüsse von außen und insbesondere private Investitionen die Entwicklung eines Landes mit schwacher Sparquote förderten und zum Kampf gegen die Armut beitragen würden. Eine tragende Rolle bei der Förderung solcher Geschäfte spielt demzufolge auch die International Finance Corporation (IFC) der Weltbank.
Die Befunde über die Entwicklung auf dem Bodenmarkt hat die Weltbank allerdings in Verlegenheit gebracht. Ihr jüngster Bericht bestätigt, was NGOs schon lange kritisieren: Zum Beispiel ist es ein Irrglaube, der großflächige Ankauf von Boden würde für eine rationellere und damit produktivere Ausbeutung bisher unzureichend genutzter Ackerflächen sorgen. Auch ist die Annahme falsch, dass man nur moderne Agrartechniken wie Kunstdünger, Maschinen und Bewässerungsanlagen einsetzen sowie Monokulturen und durch Zucht oder besser noch mithilfe von Gentechnik gewonnene ertragreiche Sorten anpflanzen müsse. Dabei ist bekannt, dass Agrarökosysteme, die häufig nur dank nachhaltiger Anbau- und Weidepraktiken fruchtbar bleiben, durch eine undifferenzierte Anwendung solcher Techniken aus dem Gleichgewicht gebracht werden.
Die NGOs verweisen zudem auf die negativen sozialen Auswirkungen solcher Maßnahmen, für die sich der Begriff „land grabbing“ eingebürgert hat. Ein solcher Landraub kann auf drei unterschiedliche Arten stattfinden: Entweder behaupten die vom Staat unterstützten Investoren, die Flächen würden von der Bevölkerung nicht optimal genutzt oder seien für die Landwirtschaft nutzlos geworden (außer für die Wunderpflanze Jatropha, die angeblich die Wüste wieder zum Blühen bringt und vor allem deshalb interessant ist, weil sie ein besonders effektives, technisch nutzbares Pflanzenöl produziert); oder sie profitieren von unklaren Besitzverhältnissen und eignen sich mit Unterstützung der örtlichen Behörden Ländereien an, die vorher qua ungeschriebenem Gewohnheitsrecht bebaut wurden; oder sie bemühen die alte Formel von den notwendigen Erfordernissen der Entwicklung, bei deren Durchsetzung der Einsatz von Zwang legitim sei. Auch wenn dies kurzfristig negative soziale Folgen nach sich ziehe, müsse die „archaische“ kleinbäuerliche Landwirtschaft durch eine moderne Agrikultur ersetzt werden. Erfahrungsgemäß führt das aber nur dazu, dass den Kleinbauern der Zugang zu Anbauflächen und Wasser erschwert wird. Statt ihre Entwicklung zu fördern, wird den Menschen nach und nach ihre Existenzgrundlage entzogen. Die Folgen sind Marginalisierung und Ernährungsunsicherheit.
Auch wenn es den Erwartungen neoliberaler Wirtschaftstheoretiker und den Versprechen der Investoren widerspricht: Solche Missstände können nicht als bloße „Übergangskosten“ auf dem Weg in eine bessere Zukunft abgetan werden. Selbst bei der Weltbank gibt man mittlerweile zu, dass das Agrarinvestment nur von eingeschränktem wirtschaftlichen Nutzen ist.5 Werden kleinbäuerliche Familienbetriebe, die auf menschliche Arbeitskraft angewiesen sind, durch die effiziente Bewirtschaftung großer Flächen mit wenig Personal ersetzt, führt dies zum Beispiel eher zur Vernichtung von Arbeitsplätzen. Moderne Landwirtschaftsenklaven, deren kompletter produktiver Input erst importiert werden muss, sind zudem keine Stütze für den lokalen Markt. Und sie tragen auch nicht zur Nahrungsmittelunabhängigkeit bei, da meist nur für den Export produziert wird.
Investitionen, die Armut erzeugen
Äthiopien, wo gerade der Hunger wütet, ist beispielsweise eines der begehrtesten Ziele ausländischer Agrarinvestoren: Seit 2008 hat die äthiopische Regierung 350 000 Hektar Land zum Verkauf frei gegeben, 2012 sollen weitere 250 000 Hektar veräußert werden.
Es bleibt die Frage, wie sich die Ideologie des freien Markts mit dem Kampf gegen die Armut überhaupt vereinbaren lässt, bei dem es doch vor allem um die Unterstützung kleinbäuerlicher Familienbetriebe geht. Nach Ansicht der internationalen Organisationen lässt sich dieses Dilemma aber lösen: durch „verantwortungsvolle“ Investitionen. Deshalb haben die Weltbank, die Welternährungsorganisation (FAO), die Konferenz der Vereinten Nationen für Handel und Entwicklung (Unctad) und der Internationale Fonds für landwirtschaftliche Entwicklung (Ifad) im Januar 2010 sieben Grundsätze für verantwortungsvolles Agrarinvestment verabschiedet (Principles for Responsible Agro-Investment, siehe Spalte links).
Doch schaut man genauer hin, folgen diese Leitlinien nach wie vor den wirtschaftsliberalen Grundsätzen. Die Missstände werden als die Folge mangelnder Transparenz, Regierungsversagen („Staaten mit schwacher Gesetzgebung“ oder „unzureichend vorbereitet“), von zu wenig Mitsprache seitens der Betroffenen (insbesondere der enteigneten Landbevölkerung, deren Proteste häufig unterdrückt werden) und fehlender Verträglichkeitsstudien dargestellt. Ansonsten beschränkt man sich auf Empfehlungen, deren Durchsetzung auf Freiwilligkeit basiert. Es wird über die Einführung von Gütezeichen und „Codes of Conduct“ diskutiert, doch keinesfalls sollen die Regeln für in- oder ausländische Investitionen geändert oder rechtlich verpflichtende Grundsatztexte formuliert werden. Statt auf das Instrument der öffentlichen Klage setzt man auf die Selbstregulierungskräfte des Marktes.
Nach Meinung der 130 NGOs, die schon im April 2010 ein Manifest gegen die Principles for Responsible Agro-Investment unterzeichnet haben6 , tragen solche Appelle an das Verantwortungsbewusstsein nur dazu bei, die tatsächlichen Verhältnisse zu verschleiern. Wenn man die teilweise enge Verflechtung von Firmen- und Regierungsinteressen bedenkt, ist die Kritik nur allzu berechtigt. Nicht allein die Unternehmen sollten verantwortungsvoll investieren, auch Staaten, die entweder private Projekte unterstützen oder selbst über unabhängige Fonds investieren, sind gefordert. Die Wirkungskraft von „Best Practice“-Appellen mag man daher mit Recht bezweifeln, wenn es um Fragen der nationalen Ernährungs- und Energiesicherheit geht (siehe den nebenstehenden Artikel von Amandine Adamczewski und Jean-Yves Jamin).
Bereits der erste Grundsatz des Katalogs für verantwortungsvolles Agrarinvestment, der die Anerkennung und Achtung bestehender Rechte fordert, ist doppeldeutig: Er zielt scheinbar darauf ab, die Interessen der ländlichen Gemeinden besser zu schützen, aber er kann auch ihre Verletzbarkeit erhöhen. Denn zum einen ist ein anerkanntes Recht auf Grundbesitz für arme Bauern häufig ein Danaergeschenk: Oft wird es als Garantie für einen Kredit eingesetzt oder muss im schlimmsten Falle verkauft werden, so dass es letztlich zur Bodenkonzentration beiträgt. Zum anderen werden durch dieses Recht bestehende Machtverhältnisse zementiert, und jede Landreform wird ausgeschlossen, die auf eine Neuverteilung des Bodens zugunsten armer Familien zielt. Die mangelnde Produktivität solcher Familienbetriebe rechtfertigt nach dem neoliberalen Grundsatz der optimalen Kapitalakkumulation den Verkauf ihrer Parzelle an einen kapitalkräftigeren Investor.7
Dass es einen Zusammenhang zwischen Bodenkonzentration und Armut gibt, steht außer Frage. Olivier de Schutter, der Sonderberichterstatter der Vereinten Nationen für das Recht auf Nahrung, hat schon mehrfach darauf hingewiesen.8 Selbst die Weltbank betont paradoxerweise die positive Rolle der Kleinbauernbetriebe: Der intensive Einsatz von Arbeitskräften verringere die Arbeitslosigkeit und damit die Abwanderung; weniger Eingriffe in die Ökosysteme verursachten weniger Verschmutzung und Übernutzung; außerdem seien die Kleinbauern vor Ort gut vernetzt, sowohl was den Absatz (Lebensmittelmärkte, Weiterverarbeitung) als auch was die Versorgung betrifft. Wenn die Weltbank darauf drängt, dass Agrarinvestitionen ökonomisch nachhaltig und tragfähig sein müssen (5. Grundsatz), zeigt das nur, dass viele Großinvestitionen kurzfristige Interessen verfolgen und entweder reine Spekulationsgeschäfte sind oder auf politische Arrangements zurückgehen.
Aufgrund dieser Erfahrungen müssten also vor allem die kleinen und mittleren Betriebe mit Krediten, der Anbindung an lokale Märkte und der Ausbildung im ökologischen Anbau unterstützt werden, anstatt dass man sie mit importierter Biotechnologie ausstattet. Sie müssen vor den Weltmärkten mit ihrer zerstörerischen Konkurrenz genauso geschützt werden wie vor den Investoren und deren kurzfristigen Geschäften, die der Umwelt und dem sozialen Frieden Schaden zufügen.
Die Empfehlungen der Weltbank lauten jedoch anders: Nach wie vor besteht sie darauf, die Bedingungen für eine „Win-win-Situation“ zwischen Kleinbauern und Agroindustrie zu verbessern – die doch nichts gemeinsam haben. Nach Meinung der Weltbank müssten Kleinbauern und Agrarkonzerne nur die richtigen Verträge miteinander abschließen. Die Familienbetriebe könnten sich damit in die internationalen Produktionsketten eingliedern, ihre Einkünfte verstetigen und Zugang zu modernen Produktionsmitteln erhalten. Die Agroindustrie könnte ihre Lieferanten diversifizieren und ihre Personalkosten senken, da ein Bauer gewöhnlich seine Arbeitsstunden nicht mit der Stechuhr misst. Doch geht man hier wieder einmal von der Annahme eines Vertrages zwischen Gleichrangigen aus anstatt von den tatsächlichen Machtverhältnissen, in denen jeder versucht, so viel Gewinn wie möglich herauszuschlagen, was schnell zu einer Unterbezahlung der landwirtschaftlichen Arbeit führt.
„Verantwortungsvolles Agrarinvestment“ bleibt also ein Widerspruch in sich. Großinvestoren fühlen sich in der Regel nicht der Nachhaltigkeit verpflichtet. Sie nehmen wenig Rücksicht auf die Entwicklung ländlicher Gesellschaften und interessieren sich nicht für die Vielfalt von Anbaumethoden. Diese Landnahme erinnert an ein altes, die Weltwirtschaft beherrschendes Credo: Der freie Markt, die Technologien (in diesem Fall Biotechnologien) und die privaten (selbstverständlich verantwortungsbewussten) Investoren werden gemeinsam die Menschheit vor der drohenden Nahrungsmittelknappheit retten. Doch genau wie die Deregulierung in der Finanzwelt – wie „verantwortungsbewusst“ sie auch sein mag – unweigerlich zu großen Schwankungen geführt hat, wird auch das agroindustrielle Großflächenmodell zu weiteren Krisen führen – für die allerdings immer andere als Verursacher herhalten müssen: von der Klimakatastrophe über das Bevölkerungswachstum in den armen Ländern bis zu irgendeinem verantwortungslosen Potentaten.
Aus dem Französischen von Sabine Jainski
Benoît Lallau ist Dozent für Wirtschaftswissenschaften an der Universität Lille I.
Die Weltbank empfiehlt
1. Land- und Ressourcenrechte: Bestehende Rechte auf Grundbesitz und Zugang zu natürlichen Ressourcen werden anerkannt und respektiert.
2. Ernährungssicherheit: Investitionen gefährden nicht die Ernährungssicherheit, sondern stärken sie.
3. Rahmenbedingungen für Transparenz und Good Governance: Die Verfahren zur Land- und Ressourcenvergabe und die damit verbundenen Investitionen sind transparent, werden überwacht, und die Rechenschaftspflicht aller Beteiligten ist gewährleistet.
4. Anhörung und Teilhabe: Die unmittelbar Betroffenen werden gehört, und die Vereinbarungen aus solchen Anhörungen werden schriftlich festgehalten und umgesetzt.
5. Wirtschaftliche Tragfähigkeit und verantwortungsvolles Investitionsverhalten: Die Projekte sind in jeder Hinsicht tragfähig, respektieren die Rechtsstaatlichkeit, folgen den „Best Practices“ der Industrie und führen zu nachhaltigen, geteilten Gewinnen.
6. Soziale Nachhaltigkeit: Die Investitionen erzielen erstrebenswerte sozialen Wirkungen und Umverteilungseffekte, sie erhöhen nicht die soziale Verletzbarkeit.
7. Ökologische Nachhaltigkeit: Die Umweltauswirkungen werden quantifiziert und Maßnahmen zur Förderung nachhaltiger Ressourcenverwendung umgesetzt, die negative Auswirkungen verringern und abschwächen.
Quelle: Weltbank, Welternährungsorganisation (FAO), Konferenz der Vereinten Nationen für Handel und Entwicklung (Unctad), Internationaler Fonds für landwirtschaftliche Entwicklung (Ifad), Januar 2010, siehe www.responsibleagroinvestment.org/rai/node/232.