Afrika holt seine Diktatoren aus der Urne
DIE institutionellen Veränderungen in Afrika seit Anfang der neunziger Jahre gehen nicht mit einer wirklichen Infragestellung des Einheitsparteien-Systems einher. Sie folgen vielmehr der Logik eines Umbaus vorhandener Strukturen. Oft sehen die Regierenden in Wahlen nur ein Mittel, um an der Macht bleiben und die nationalen Reichtümer weiterhin zum eigenen Vorteil kontrollieren zu können. Dabei stützen sie sich auf einen Klientelismus, der auf regionaler und „tribaler“ Grundlage funktioniert. Dennoch wäre es verfrüht, die noch in den Kinderschuhen steckende Demokratisierung in Bausch und Bogen zu verdammen.
Von MARTINE-RENÉE GALLOY und MARC-ÉRIC GRUÉNAIS *
Das Jahr 1990 kennzeichnet in Afrika den Beginn der Demokratisierung. Es ist das Jahr der ersten Nationalkonferenzen, auf denen der Bruch mit der politischen Vergangenheit der gewalttätigen, blutigen Einheitsparteien-Herrschaft verkündet wurde. Freie pluralistische Wahlen sollten eine neue Ära begründen und den friedlichen politischen Übergang garantieren. Der Prozeß der Demokratisierung vollzog sich im Rhythmus der Wahlen (Präsidentschafts-, Parlaments- wie Kommunalwahlen), die „den Völkern ermöglichen [sollen], organisiert, transparent und friedlich ihre Regierungsvertreter zu bestimmen und ihnen die Regierungsgewalt für einen fixierten Zeitraum zu übertragen, nach dessen Ablauf sie sich in erneuten Wahlen dem Urteil des Volkes zu stellen haben“1 . Wobei man allerdings allgemein davon ausgeht, daß „Wahlen kein Ziel an sich sind und kein hinreichendes Kriterium für eine Demokratie darstellen“.2
Die Bilanz dieses siebenjährigen Demokratisierungsprozesses ist durchwachsen, um nicht zu sagen enttäuschend. Zunehmend kommt zum Zweck der Machteroberung wieder die Waffengewalt zum Einsatz (Niger, Burundi, Kongo/ Ex-Zaire, Kongo-Brazzaville usw.), diktatorische Regime bleiben trotz Wahlen an der Macht, und in vielen Ländern herrscht ein versteckter oder offener Kriegszustand (Algerien, Liberia, Kenia, Sierra Leone, Sudan, Somalia, Ruanda, Burundi, Kongo, Angola usw.). Niemand vermag die humanitären und wirtschaftlichen Folgen zu kalkulieren, und das Ansehen Afrikas verdunkelt sich wieder zusehends. Die aktuelle Lage gibt scheinbar dem Afropessimismus recht, aber auch all denen, die meinen, Demokratie sei ein für den Kontinent unerschwinglicher Luxus, beziehungsweise man müsse eine eigene, „afrikanische“ Demokratie entwickeln, die sich von den Vorstellungen des Nordens freizumachen habe.
In zahlreichen Ländern wurde das Einparteiensystem zunächst durch eine Vielzahl undemokratischer Miniparteien abgelöst, die häufig von Vertretern einer neuen politischen Klasse, den „jungen Wölfen“, angeführt werden. Diese neue (oder eingesetzte) Führung war darauf aus, sich zu bereichern, bevor sie abgesetzt wurde. Die Macht interessierte sie, wie schon ihre Vorgänger, nur „um ihrer selbst willen“. Doch im allgemeinen beherrschten die Dinosaurier der vergangenen Zeiten, die bislang alle Krisen seit der Unabhängigkeit mit Bravour überstanden hatten, auch weiterhin das politische Spiel; sie erklärten sich umstandslos zu „Demokraten“, um sich dem neuen Sprachgebrauch der internationalen Szene anzupassen.
Mit der Zeit haben sich die Reihen gelichtet. Die Vertreter der Opposition, die an Ansehen eingebüßt hatten, zerfleischten sich in Rivalitätskämpfen und fielen meist nur durch einen Mangel an konstruktiven Initiativen auf. Sie rangelten um einen „Platz an der Sonne der Macht“ und taten alles, um sich dort zu behaupten, sich zu bedienen und Anschluß an das Lager des Stärkeren zu finden. Die Leiter der Miniparteien wurden immer systematischer zu Klienten ihrer Vorgänger, die in schöner Selbstverständlichkeit wieder die besten Plätze einnahmen.
Dieses System ermöglicht die dosierte Verteilung der Pfründe und die totale Abschottung eines Staatsapparats, der meist wie ein Königshof geführt wird. Die Höflinge werden um so gieriger und unverschämter, wie der Kreis derer, die am nationalen Reichtum „teilhaben dürfen“, unter dem Druck von Strukturanpassung, Devaluierung und Inflation im Schrumpfen begriffen ist. Machterhalt um jeden Preis wird zum Leitmotiv, und das bleibt nicht ohne Konsequenzen für die Wahlmechanismen.
Die Trickkiste der Wahlmanipulationen
NACHDEM die erste Euphorie über das Konzept von pluralistischen Wahlen, die von den internationalen Institutionen finanziert werden, vorüber ist, tun sich die afrikanischen Behörden schwer, die Wahlen selber zu organisieren. Auch wenn die Wirtschaftskrise eines der Hindernisse ist: Das wirkliche Problem besteht wohl eher in der Weigerung der meisten Staaten, ständige unabhängige Wahlkommissionen einzurichten. Dabei haben die Erfahrungen in Benin und Ghana 1996 eindeutig gezeigt, daß die Existenz solcher permanenter Kommissionen entscheidend zur Vorbereitung von Wahlen beitragen kann. Diese internationalen Kommissionen, die sich aus Experten mit einwandfreiem Leumund zusammensetzen, überwachen nicht nur das Funktionieren der normalen verwaltungsstaatlichen Abläufe, sondern auch die Erarbeitung der neuen Wahlgesetze. Darüber hinaus bieten sie eine Lösung für das heikle Problem, wie die nötigen Mittel für die Vorarbeiten aufgebracht werden können (Ausstellen von Personal- und Wählerausweisen, Überprüfung der Wählerlisten, Verfügbarkeit des Wahlmaterials, Ausbildung lokaler Verwaltungskräfte und so weiter).
Bislang war die Organisation der Wahlen meist an Finanzhilfen im Rahmen der bi- und multilateralen Entwicklungszusammenarbeit gebunden. Die Errichtung einer permanenten Struktur entläßt die Staaten möglicherweise aus dieser Abhängigkeit und vermeidet die meist in letzter Minute einsetzende Bettelei gegenüber der internationalen Gemeinschaft, welche aus Wahlen immer wieder einen improvisierten Drahtseilakt macht, der jegliche Art von Betrug ermöglicht.3
Für die afrikanischen Politiker erschöpft sich die Philosophie der Wahlen in dem inzwischen berühmt-berüchtigten Ausspruch des (ehemaligen) kongolesischen Präsidenten Pascal Lissouba: „Man organisiert doch keine Wahlen, um sie zu verlieren!“ Das Beispiel Kongo-Brazzavilles spricht Bände (siehe Seite 19).
Um an der Macht bleiben zu können, setzen die Regierenden Mittel ein, die jeder Demokratie Hohn sprechen: „maßgeschneiderte“ Wahlbezirke und gefälschte Wählerlisten (Kongo, Kenia u. a.), spezielle Wahlgesetze, die politische Gegner als „Ausländer“ eliminieren (Elfenbeinküste, Sambia), exklusive Kontrolle der Medien, Zweckentfremdung öffentlicher Gelder zu eigenen Wahlkampfzwecken, Unterdrückung und Verhaftung politischer Gegner (Niger), Vertreibung der aus anderen Gegenden stammenden Landsleute, anderswo auch „ethnische Säuberung“ genannt (Kongo, Kenia), Organisierung einer massiven Wahlbeteiligung ausländischer oder nomadischer Bevölkerungsgruppen (Tschad), Schüren eines Aufstandsklimas, damit die Opposition in einer dem Regime feindlich gesonnenen Region nicht zu viele Wählerstimmen gewinnt (Kenia) – all diese Mittel und Tricks gehören zum großen Register der Machterhaltung. Notfalls wird sogar ein neuer „Volksstamm“ kreiert, der dem amtierenden Präsidenten des Landes wohlgesonnen ist – so geschehen in Kongo-Brazzaville. Hier entstanden 1993 die „Niboleks“, deren Name aus den ersten Silben der drei dem Präsidenten Lissouba zugeneigten Regionen gebildet ist (Niari, Bouenza, Lekoumou).
Eine der perfidesten Praktiken, die das geringe Interesse der politischen Klassen an der Zukunft der Kinder illustriert, ist der allgemeine Zugriff auf minderjährige Wähler. In Afrika ist die Verwaltung längst nicht allgegenwärtig, und viele Geburten werden nicht sofort registriert. Wer keinen Personalausweis oder kein anderes Identitätspapier hat, bekommt normalerweise von der Verwaltung ein „jugement supplétif“, ein Ersatzpapier mit Namen der Eltern, Geburtsdatum, Geburtsort und so weiter.
Nicht selten organisieren Kandidaten vor den Wahlen die massenhafte Vergabe solcher Papiere an eindeutig minderjährige Kinder. So werden die Kinder zunächst zu „Stimmvieh“ gemacht, bevor sie in Bürgerkriegen, die immer häufiger mit Wahlkämpfen zusammenhängen, zu Kanonenfutter werden.4
Daneben gibt es natürlich jede Menge kleiner, sehr wirksamer „Tricks“ zur Wählerbeeinflussung: Der sogenannte Schutz der Wahllokale durch Bewaffnete, die auch in den Lokalen demonstrativ präsent sind; die traditionellen Dorfältesten, die sich, von einem Kandidaten mit Vergünstigungen bedient, neben den Urnen plazieren und aufpassen, daß die Stimmen richtig abgegeben werden. Urnen, die nicht in die Wahllokale gelangen, weil der Präfekt keinen Treibstoff für die Transportautos übrig hat; fehlende Papierkörbe im Wahllokal, weshalb die Wähler die unbenutzten Zettel wegwerfen oder noch in der Hand halten, wenn sie das Lokal verlassen. Womit man leicht erkennen kann, wer für wen gestimmt hat. Auch verkleiden sich Männer in islamischen Ländern, in denen Frauen verschleiert sind, als Frauen.
Wahlen werden so zum Legitimationsinstrument einer Macht, die im Namen von Ordnung und territorialer Integrität ergriffen wurde. So hielt sich 1993 in Togo General Eyadema nach beweisbar gefälschten Wahlen5 an der Macht, oder in Gabun verkündete 1993 der regierende Präsident seinen Wahlsieg nach der ersten Wahlrunde6 , bevor noch die Stimmen in der Hauptstadt, einer Hochburg der Opposition, ausgezählt waren.
Indem man sich also nach einem Staatsstreich eine „hausgemachte Wahl“ organisiert, deren Ergebnisse im vorhinein feststehen, kann man sich bequem das Etikett „Demokratie“ aufkleben. So geschehen in Niger, wo Ibrahim Barré Mainassara am 27. Januar 1996 den 1993 demokratisch gewählten Staatschef stürzte und so „den ersten Staatsstreich nach der Demokratisierungsbewegung von 1990 im frankophonen Afrika“7 durchführte. Offiziell verfolgte er das edle Ziel, die Ordnung wiederherzustellen. Er organisierte schnellstens Wahlen und sorgte dafür, daß er sie bereits in der ersten Runde gewann.
In Liberia endete nach sieben Jahren Bürgerkrieg, der 150000 Todesopfer gekostet hatte, die Präsidentschaftswahl vom 19. Juli 1997 mit dem Sieg eines der Kriegsherren: Charles Taylor errang 75,3 Prozent der Stimmen. Die Wahlen selber wurden als „insgesamt frei und transparent“ bezeichnet. Wer weiß, wie schwer man Wahlen selbst in Friedenszeiten organisieren kann, muß über eine solche im Krieg organisierte Wahl höchst erstaunt sein.
Die Rolle der Wahlbeobachter, die von den Entwicklungsorganisationen des Nordens und den internationalen Institutionen entsandt werden, wirft viele Fragen auf. Zweifellos hat ihre Präsenz die Wahlfälschungen eingedämmt. Doch im Laufe der Jahre wurden auch die Grenzen der internationalen Wahlbeobachtung deutlich, nicht zuletzt durch eine von diplomatischer Logik diktierte Selbstbeschränkung. Zunächst hatten die Regierenden die Präsenz der Wahlbeobachter gefürchtet, doch alsbald waren sie erwünscht. Man hatte gelernt, die Blicke der Wahlbeobachter zu lenken, zumal die Vielzahl der Wahllokale nur eine sehr partielle Beobachtung ermöglicht. So halfen die internationalen Beobachter letztlich, die Wahlen zu legitimieren, zumal sie, dem Prinzip der Nichteinmischung verpflichtet, immer versöhnlichere Abschlußberichte verfaßten. Die Geldgeber waren zufrieden, die Gewählten und die nach Anerkennung strebenden Regierenden auch, denn jetzt entsprachen sie den Standards der internationalen Gemeinschaft, die ihre Entwicklungshilfe von Demokratisierungsfortschritten abhängig machte.
Doch einige Versuche mit unparteiischen konzertierten Aktionen haben sich bewährt: Zum Beispiel wurde 1995 in Benin das Netzwerk für transparente und friedliche Wahlen gegründet; in der Elfenbeinküste wurde 1995 das „Observatoire Nationale des Elections“ (Nationales Wahlbeobachtungsbüro, ONE) ins Leben gerufen; in Ghana entstand 1996 ein „Network for domestic observers“ (Nedeo); in Kenia engagierte sich die Zivilgesellschaft im Kampf um Verfassungsreform und institutionelle Neuerungen, die im Dezember 1997 die Transparenz der Präsidentschafts-, Parlaments- und Kommunalwahlen garantieren sollen.
Im wesentlichen hat die Beschränkung der Beobachtung auf den eigentlichen Wahlvorgang, wie sie bisher praktiziert wurde, ihre Grenzen und Schwächen bewiesen. Immer deutlicher kristallisiert sich eine globale Auffassung heraus, die auf der Beobachtung des gesamten Wahlgeschehens besteht, denn der Betrug wird vorher und nachher organisiert (von der Aufteilung in Wahlbezirke und der Aufstellung der Listen bis hin zur Behinderung der gewählten Volksvertreter), und die am Wahltag feststellbaren Unregelmäßigkeiten sind nur Epiphänomene. In diesem Geiste wurde im April 1997 das Kollektiv der kongolesischen Vereinigungen für transparente und friedliche Wahlen gegründet. Manche dieser Vereinigungen waren bereits in die spezielle Volkszählung einbezogen, auf deren Grundlage die Wählerlisten erstellt werden sollten. Heute weiß man, was aus den Wahlen in Kongo geworden ist.
Demokratie und Zivilgesellschaft
DIE internationale Gemeinschaft ist in einem normativen Konzept von Demokratie befangen und gibt sich mit „Diktatoren aus der Wahlurne“ zufrieden. Deshalb werden manche Staatschefs, die die Opposition gängeln und die Menschenrechte mit Füßen treten, mit Hilfe dieser usurpierten Legitimität zu Friedensengeln. Das jüngste Beispiel ist General Eyadema, dessen lädiertes Image aufpoliert wurde, indem man ihm die Leitung der Studiengruppe zur Schaffung einer afrikanischen Friedenstruppe übertrug.
Die Konzentration auf die Präsidentschaftswahlen hat die Konsolidierung demokratischer Fundamente, das heißt die Installierung all jener Mechanismen, die demokratische Spielregeln gewährleisten, in den Hintergrund gedrängt. Dabei ist die Demokratie in erster Linie ein Geisteszustand, oder besser: eine Kultur. Sie setzt voraus, daß es eine vollwertige Opposition gibt, die imstande ist, sich zu artikulieren und sich Gehör zu verschaffen, und die innerhalb der republikanischen Institutionen ihre Rolle umfassend wahrnehmen kann: in den Medien, den Parlamenten, aber auch in den Regionen und Kommunen. Allzu oft kommt es vor, daß ein „demokratisches“ Regime der Opposition nur ausnahmsweise die Chance bietet, sich zu Wort zu melden, etwa zu Präsidentschaftswahlen, wenn das Land im Brennpunkt der „internationalen Aufmerksamkeit“ steht. Der Aufschwung der Medien zu Beginn der Demokratisierung wurde schnell gedrosselt, die Presse alsbald gegängelt. Weil ein Journalist gegen seine angeblichen „Pflichten“ verstößt – indem er einfach schreibt, „was er will“ – findet sich mancher im Gefängnis wieder und wird zu hohen Geldstrafen verurteilt.
Die Zivilgesellschaft, die regulierende Kraft der Demokratie also, muß sich sehr viel stärker in das politische Leben einschalten und nationale, regionale wie internationale Netzwerke schaffen, um Mittel und Wege zu überparteilichem Handeln zu eröffnen. Leider zeichnet sich ein Teil der afrikanischen Eliten nicht nur durch eine gewisse Distanz zu den Stätten des Bildungswesens aus und zieht statt dessen einträglichere Plätze der Macht vor. Manche haben sich sogar zu Verfechtern äußerst extremistischer und „fundamentalistischer“ Forderungen entwickelt, die bereitwillig jedem kritischen Gedanken abschwören, um am Tisch der „Großen“ mittafeln zu dürfen.
Vielleicht hat man einfach vergessen, daß auch in Afrika „Demokratie“ dasselbe bedeuten sollte wie im Norden, nämlich: Gewerkschaftsfreiheit, Pressefreiheit, Funktionieren republikanischer Institutionen, Einhaltung der Verfassung, Unabhängigkeit der Justiz, Akzeptanz einer kritischen Rolle der Intelligenz usw. Alle Prinzipien, an denen die Demokratien des Nordens regelmäßig (wenn auch leider immer seltener) gemessen werden, sind zugleich die Grundprinzipien einer Demokratie auf dem afrikanischen Kontinent.
dt. Christiane Kayser
* Vorsitzende der Studiengruppe zur Erforschung der Demokratie und der sozio-ökonomischen Entwicklung (Groupe d‘Études et de recherche sur la démocratie et le développement économique et social - Gerddes), Sektion Kongo und Assistentin an der Universität Brazzaville; Anthropologe, Forscher am Orstom, Paris.