Afrika im globalen Abseits
AFRIKA: Bild oder Klischee? Zur Einstimmung für diesen Artikel über die Perspektiven Afrikas südlich der Sahara krame ich das Album mit Fotos von Anfang der Achtzigerjahre hervor. Zwischen der Unabhängigkeit der afrikanischen Staaten und dem Beginn des 21. Jahrhundert haben meine Erfahrungen als Entwicklungsminister in der Rue Monsieur1 eine Spur im Sand hinterlassen. Seinerzeit beschäftigten uns eine Vielzahl von Ideen. An den Verhältnissen in den betroffenen Ländern dürfte das freilich nur wenig geändert haben. Inzwischen hat sich die Welt tief greifend gewandelt. Was ist von unseren Ideen geblieben? Waren es tatsächlich „Formeln der Hoffnung“ oder eben doch nur „tiersmondistische“ und somit unrealistische Parolen?
L’Afrique noire est mal partie
Der Titel des Buchs von René Dumont2 bestimmte unser Handeln. Ja, Schwarzafrika hatte einen Fehlstart hingelegt. Die Wurzeln der Unterentwicklung waren nicht ausgerottet worden. Die Situation verschlechterte sich. Eine Alarmlampe nach der anderen flackerte auf. Wir wussten nicht, dass das Schlimmste erst bevorstand. Ich erinnere mich noch, wie mein Kabinettsdirektor Jean Audibert eines Tages den Kopf durch die Tür meines Büros steckte: „Marc Gentilini3 weiß merkwürdige Sachen über die Grüne Meerkatze zu berichten.“ In Zentralafrika gab es bereits Fälle von Aids, aber niemand hatte damals eine Vorstellung vom wahren Ausmaß der Krankheit. Seitdem hat sich die Gesundheitssituation katastrophal verschlechtert, nicht nur was Aids anbelangt. Die großen Epidemien haben sich wieder ausgebreitet, die Lebenserwartung ist geringer geworden, die Kindersterblichkeit geht nicht zurück. Unterrichtswesen, Infrastrukturplanung, Kampf gegen die Kriminalität – die Grundpfeiler jeder Gesellschaftspolitik sind erschüttert.
Während die Welt ihre Wirtschaftswunderjahre erlebte, ist die Agrar- und Industrieproduktion in Afrika an ihre Grenze gestoßen. Die Bemühungen, eine einheimische Industrie in Gang zu setzen, sind gescheitert. Die ohnehin weit verbreitete Korruption greift weiter um sich. Die Bestechungssummen konzentrieren sich heute in den Händen politischer und bürokratischer Eliten, so dass für die Entwicklung einer Klasse von Unternehmern und Technikern nur wenig Raum bleibt. Dabei hat keine andere Region der Welt soviel Unterstützung durch die internationale Gemeinschaft erfahren. Die Afrikahilfe war und ist Thema zahlloser Gipfelkonferenzen. Beträchtliche Summen an Entwicklungshilfe sind geflossen. Ausgeklügelte Modelle technischer, ökonomischer und finanzieller Entwicklungshilfe wurden in den Verträgen zwischen der Europäischen Union und den afrikanischen Ländern etabliert. Das Scheitern ist unübersehbar. René Dumont hatte Recht – und daran hat sich bis heute nichts geändert. Wir waren unfähig, eine Trendwende einzuleiten.
Die Neue Internationale Wirtschaftsordnung
1981 stand die Neue Internationale Wirtschaftsordnung noch auf der Tagesordnung der internationalen Organisationen. Die Vereinten Nationen verabschiedeten entsprechende Resolutionen; man beschloß die Einrichtung eines gemeinsamen Stabilisierungsfonds zum Ausgleich von Preisschwankungen bei Rohstoffexporten. Der Nord-Süd-Gipfel von Cancún sollte den Weg in die Zukunft markieren.4 Nach unserer Überzeugung musste Afrika sich selbst die Möglichkeiten schaffen, an der Weltwirtschaft zu partizipieren, musste im unvermeidlichen Prozess der Globalisierung, die damals noch nicht diesen Namen trug, seine Trümpfe ausspielen. Doch dazu bedurfte es einer Hilfestellung, also echter industrieller Zusammenarbeit, und der Ausbildung von Führungskräften im Wirtschafts- und Handelssektor, die imstande wären, die afrikanischen Interessen im Rahmen dieser Kooperation zu vertreten. Auch heute noch glaube ich, dass dies eine vordringliche Aufgabe ist. Afrikas Weg in die Zukunft führt über seine Wiedereingliederung in die Weltwirtschaft. Ich halte weder die Tobin-Steuer noch den antiglobalistischen Diskurs von ATTAC für geeignete Antworten auf die konkreten Probleme Afrikas. Beides läuft, im Gewand der Großzügigkeit, auf einen wirtschaftlichen Rückzug hinaus. Und führt damit in eine Sackgasse. Aber damals ist es auch mir kaum gelungen, die französischen Unternehmer oder das Industrieministerium von den Vorteilen einer wirtschaftlichen Zusammenarbeit zu überzeugen.
Small is beautiful
Die auf eigene Kraft gestützte Entwicklung war eine Formel, die von der Bewegung der Nichtregierungsorganisationen getragen wurde. Sie entbehrte nicht eines gewissen politischen Reizes, trug sie doch dazu bei, die Zivilgesellschaft in Frankreich wie südlich der Sahara zu mobilisieren und durch konkrete Projekte eine bestimmte Tendenz der öffentlichen Meinung zu verstärken. Trotz einer gewissen Skepsis in den Bürokratien haben wir dabei einiges ins Rollen gebracht. War die auf eigene Kraft gestützte Entwicklung überhaupt ein Schlüssel zur Entwicklung? Ich glaube nicht. Ich will die Bedeutung von Brunnen und Windkraftanlagen für die Entwicklung einzelner Dorfgemeinschaften gewiss nicht herunterspielen. Aber bei der ökonomischen und sozialen Entwicklung in Afrika geht es um ganz andere Dimensionen. Die demographische Entwicklung und das Phänomen der Verstädterung haben die Konstellation verändert. Und was die gemeinsame Entwicklung anbelangt, wird unterstellt, dass alle Seiten auf ihre Kosten kommen. Dies ist nicht der Fall.
Der Dritten Welt helfen heißt sich selbst helfen
Wir hatten diesen zweideutigen Slogan aus politischen Gründen gefördert. Ich war überzeugt, dass eine karitative Sicht unserer Beziehungen zur Dritten Welt nicht ausreicht, das Solidaritätsniveau und – prosaischer gesprochen – die Budgets zu rechtfertigen, mit denen ich unsere Politik staatlicher Entwicklungshilfe zu finanzieren hoffte. Wir hatten beispielsweise eine Gruppe von Ökonomen einberufen, die aufzeigen sollte, dass Hilfe für die Dritte Welt für Frankreich ein gutes Geschäft sei. Dies trifft aber leider nicht zu, zumindest nicht im Falle Afrikas. Der Anteil Afrikas am französischen und europäischen Handel hat ständig abgenommen. Solidarität auf finanzieller Ebene, die lange Zeit für Frankreich vorteilhaft war, ist es nicht mehr.5 Die französische Investitionspolitik in Afrika ist gescheitert. Die wenigen Sektoren, die für Frankreich überhaupt von Interesse wären – vor allem im Bergbau –, tragen kaum zur Entwicklung Afrikas bei. Ich denke noch immer, dass für die französische Kooperation die Solidarität mit Afrika Vorrang genießen sollte. Aber ich glaube nicht mehr, dass sich eine solche Politik mit wirtschaftlichen Motive begründen lässt.
0,7 Prozent staatliche Entwicklungshilfe
Als wir an die Regierung kamen, war die staatliche Entwicklungshilfe, die in den Sechzigerjahren stets über ein Prozent des Bruttosozialprodukts ausgemacht hatte, auf 0,35 Prozent gefallen. Die Vorgängerregierungen hatten versucht, die Realität zu verschleiern, indem sie die finanziellen Aufwendungen Frankreichs für seine überseeischen Departements in die Hilfe für die Dritte Welt mit einbezogen. Die UNO hatte 0,7 Prozent staatlicher Entwicklungshilfe als Ziel fixiert. Als zuständiger Minister innerhalb der Regierung verpflichtete ich mich darauf, diese Ziffer im Laufe der Legislaturperiode zu erreichen, und vor meinem Rücktritt im Jahre 1982 hatten wir sie wieder auf 0,5 Prozent erhöht. Seitdem ist sie wieder auf unter 0,4 Prozent gefallen. Die Anstrengungen auf dem Gebiet der Entwicklungshilfe haben im Übrigen in praktisch allen Ländern nachgelassen. Im Rückblick kommt mir der Zahlenstreit etwas lächerlich vor. Der Inhalt der Entwicklungshilfe, die Effizienz der Programme und Projekte, zählt sehr viel mehr als das globale Niveau der Hilfe. Die Entwicklung der finanziellen zu Ungunsten der programmatischen Hilfe und das Krebsgeschwür der massenhaften Korruption sind auch durch den Kampf um prozentuale Anteile der staatlichen Entwicklungshilfe nicht zu kaschieren.
Für ein Entwicklungsministerium
Ich wollte das Ministerium für Zusammenarbeit durch ein Entwicklungsministerium ersetzen und den Begriff der „Einflusszone“ abschaffen. Das war nicht ganz unproblematisch. Meine beiden wichtigsten Gesprächspartner im Kabinett, Wirtschafts- und Finanzminister Jacques Delors und Außenminister Claude Cheysson, waren auf meiner Seite. Doch die Behörden für Zusammenarbeit wie auch die des Quai d’Orsay reagierten eher verhalten. Und die afrikanischen Regierungen, die sich an ihre einträgliche Sonderbehandlung gewöhnt hatten, waren dagegen. Auch der Präsident der Republik verhielt sich ablehnend. Die Durchführung der Reform konnte er gleichwohl nicht verhindern. Doch dürfte er fraglos erleichtert gewesen sein, als sein Premierminister Jacques Chirac 1986 die alte Struktur wieder herstellte.
Jenseits aller Querelen um administrative Kompetenzen ging es bei alledem um die Gesamtkonzeption unserer Afrikapolitik. Nach meiner Überzeugung war es unvermeidlich, unsere Beziehung zum Afrika südlich der Sahara zu etwas Selbstverständlichem zu machen, sie in eine Gesamtkonzeption unserer Beziehung zur Dritten Welt zu integrieren – bei aller Priorität, die Afrika in unserer Politik stets genießen würde. Die Verwaltungsreform ist inzwischen eine vollendete Tatsache. Sie bedarf freilich der Ergänzung durch eine grundsätzliche politische Reform. Das Elysée darf keine „Einflusszone“ mehr beanspruchen, wenn man unsere Beziehungen zu den afrikanischen Staaten verbessern und ihnen endlich die Möglichkeit geben will, sich selbst zu entwickeln. Die Afrikapolitik muss ihren Platz in unserer Außenpolitik finden.
Auflösung von Seilschaften
Als die Linke 1981 an die Macht kam, musste sie mit Besorgnis feststellen, dass es so etwas wie „Foccart-Seilschaften“ gab, die dieser ehemalige Elysée-Berater geknüpft hatte. Einige Figuren mit zweifelhafter Vergangenheit tauchten noch immer im Organigramm des Ministeriums auf. Tatsächlich war das freilich kein echtes Problem mehr, auch wenn ich einige Zeit brauchte, um mir darüber klar zu werden. Das wirkliche Problem lag woanders. Es gab, so die Formulierung eines meiner Mitarbeiter, „zu wenig Agenten und zu viele Großfirmen“. Wir waren entsetzt, welch dürftige Erkenntnisse unsere Spionageabwehr, der SDECE lieferte. Der SDECE, aus dem später die Direction générale de la sécurité extérieure (DGSE) wurde, war unfähig, uns darüber zu unterrichten, was sich bei unseren Partnern, vor allem in der Zentralafrikanischen Republik, zusammenbraute. Inkompetenz oder Sabotage? Ich war mir nicht sicher. Fraglos spielte beides eine Rolle. Hinzu kam eine offenkundige Reserve gegenüber „Cot und seiner Bande“. Das alles dürfte sich inzwischen sehr geändert haben. Dagegen prosperierten die Monopolgesellschaften wie zur guten alten Zeit, als das Frankreich Ludwigs XIV. seine Asienpolitik von der Compagnie des Indes Orientales betreiben ließ. Die großen staatlichen Konzerne, allen voran Elf-Erap, die sich jeder Kontrolle entzogen, machten ihre eigene Politik.6 Elf führte einen Privatkrieg in Kongo-Brazzaville und stürzte 1997 Präsident Pascal Lissouba, um die Konzerninteressen zu verteidigen. Ich hoffe, die Privatisierung wird dem französischen Staat erlauben, wenn schon nicht die Dinge wieder in die Hand zu nehmen, so doch zumindest diese Interessen in ihre Schranken zu weisen.
Die Amnesty-Liste immer im Hinterkopf
Der Kampf für die Menschenrechte war aus meiner Sicht ein Bestandteil der französischen Außenpolitik. Doch man musste ihn mit Inhalt füllen. Mit Prinzipienerklärungen oder individuellen Schritten war es meiner Ansicht nach nicht getan. Was mich vor allem schockierte, war die vorherrschende Auffassung des „Sprechen wir nicht darüber, handeln wir diskret“, womit sich jede Untätigkeit rechtfertigen ließ. Deshalb habe ich diese Fragen gegenüber allen Gesprächspartnern zur Sprache gebracht – bisweilen zum großen Missfallen der begleitenden Beamten.
Die Menschenrechte haben inzwischen ihren festen Platz in der französischen Außenpolitik, wie sich vor allem beim Gipfel von La Baule gezeigt hat.7 Das freut mich. Doch man muß einen permanenten Kampf führen, der die Beziehungen Frankreichs zu seinen Partnern ungemein kompliziert. Einen Staatschef als Mörder oder Folterer zu behandeln, selbst wenn man dabei die Form wahrt, ist nicht unbedingt ein Beitrag zur Festigung ansonsten notwendiger Beziehungen. Begrüßenswert wäre daher der Ausbau einer multilateralen Menschenrechtsdiplomatie, über nichtstaatliche Organisationen oder im Rahmen der Europäischen Gemeinschaft bzw. weltweiter internationaler Organisationen. Es ist immer leichter, andere im eigenen Auftrag handeln zu lassen. Vorausgesetzt, man will damit die Aufgabe nicht loswerden.
Solidarisch mit der Dritten Welt
1981 hatte dieses Bekenntnis einen Sinn. Und heute? Die Dritte Welt existiert – zum Glück – nicht mehr. Südostasien und weite Teile Lateinamerikas haben die Unterentwicklung überwunden und sind in manchen Bereichen sogar zu Konkurrenten geworden. Afrika stellt so gesehen einen Anachronismus dar. Hier gibt es noch immer die Plagen der Unterentwicklung, die seit zwanzig Jahren unverändert geblieben sind oder sich sogar verschlimmert haben. Afrika hat viel an wirtschaftlichem und strategischem Reiz verloren. Man darf nicht zu viel von Europa verlangen. Die Perspektiven der EU-Erweiterung entfernen es vom schwarzen Kontinent. Andere Solidaritäten sind hinzugekommen, ja, haben sich aufgedrängt. Die Bilanz der europäischen Entwicklungshilfe ist nicht brillant. Die harschen Berichte des Europäischen Rechnungshofs bezeugen, dass auf diesem Sektor Misswirtschaft und manchmal auch Korruption herrschen. Und absurde Projekte fördern eine falsche Entwicklung. Wir dürfen also saubere Verhältnisse nicht nur für unsere afrikanischen Partner fordern.
Aber wieso überhaupt unsere Priorität für Afrika? Fraglos aus Gewohnheit. Aber auch aus Pflicht. Eine lange Gemeinsamkeit nach einer langen Kolonisierung, das verpflichtet. Aber wir könnten auch meinen, wie seinerzeit die Briten, dass mit der Unabhängigkeit auch die Konten glattgestellt werden müssten. Wir haben uns vor allem aus politischem Interesse für eine andere Option entschieden. Machen wir uns nichts vor: Wenn Frankreich in der Welt Gewicht hat, so wegen Afrika, wegen seiner afrikanischen Freunde. Diese Rechnungen sind nicht in Zahlen darstellbar, aber deswegen nicht weniger essenziell.
Selbst Houphouët wird eines Tages sterben
Ich mochte den Präsidenten der Elfenbeinküste. Félix Houphouët-Boigny hatte meinen Vater8 gut gekannt. Er hatte dieselben Parlamentsbänke gedrückt wie François Mitterrand. Ich bewunderte seine „Weisheit“, seine aufrichtige Liebe zu seinem Land. Doch indem man auf Houphouët, Léopold Senghor und Omar Bongo setzte, sicherte man sich zwar die Gegenwart, aber kehrte der Zukunft den Rücken. Eine junge Generation saß in den Startlöchern. Und sie wartet noch immer auf ihre Chance. Die vorige Generation, ob französisch oder afrikanisch – de Gaulle, Mitterrand oder auch Houphouët, bis heute mythische Gestalten in Afrika –, trägt die Verantwortung für einen gradiosen Misserfolg. Solange wir nicht den Mut haben, dies anzuerkennen, wird sich Afrika von seinem Fehlstart nicht erholen.
dt. Matthias Wolf
* Ehemaliger Minister für Zusammenarbeit und Entwicklung (1981 bis 1982); ehemaliger Abgeordneter des Europäischen Parlaments (1984 bis 1999)