Qualifizierte Mehrheit als Sperrminorität
DIE Verhandlungen in Brüssel scheiterten hauptsächlich an der kategorischen Weigerung Spaniens und Polens, die im Vertrag von Nizza festgelegte Methode zur Ermittlung einer qualifizierten Mehrheit zu ändern. Die zunächst spezialistisch anmutende Frage betrifft die Mitwirkung der Mitgliedstaaten bei der Entscheidungsfindung der Union. Der Rat, in dem Vertreter der nationalen Regierungen sitzen, ist vereinfacht gesagt das gesetzgebende Organ der Union. In einigen Bereichen – zu denen die wichtigsten gar nicht gehören – teilt der Rat seine Entscheidungsmacht mit dem Europaparlament. Dieses so genannte Mitentscheidungsverfahren gilt laut Nizza-Vertrag für 37 Politikfelder und soll nach dem jetzigen Verfassungsentwurf auf insgesamt 80 Bereiche ausgeweitet werden.
In 57 Bereichen (darunter so wichtigen wie Steuer- und Sprachenpolitik, soziale Sicherung und Verteidigung) kann der Rat laut Verfassungsentwurf nur einstimmig beschließen. In den übrigen, rund 100 Bereichen genügt die qualifizierte Mehrheit. Und hier wird die Sache kompliziert.
Eine mit qualifizierter Mehrheit gefällte Entscheidung bedeutet, dass jeder Staat sich dem Beschluss zu beugen hat, auch wenn er ihn eindeutig ablehnen sollte. Gestützt auf komplizierte Rechenoperationen und Computerprogramme, sucht daher jeder Staat Koalitionen zu organisieren, um die eigene Politik durchzusetzen – noch häufiger allerdings, um missliebige Maßnahmen zu verhindern, das heißt: ein Vetorecht durch die Hintertür zu erlangen. Jeder misstraut hier jedem, und die Koalitionen können je nach Verhandlungsgegenstand sehr unterschiedlich ausfallen (Norden gegen Süden, „kleine“ gegen „große“ Länder, „reiche“ gegen „arme“, Nutznießer gegen Nettozahler der Gemeinsamen Agrarpolitik, Freihändler aus Resignation gegen Freihändler aus Überzeugung, Atlantiker gegen „Europäer“).
Der Verfassungsentwurf hat den großen Vorzug, das Kalkül zu vereinfachen: Eine Entscheidung ist beschlossen, wenn mindestens die Hälfte der Mitgliedstaaten (13 von 25) zustimmt und diese Staaten zugleich mindestens 60 Prozent der EU-Bevölkerung repräsentieren. Bis zum Vertrag von Nizza hatte es keine demografische Klausel gegeben, die qualifizierte Mehrheit war auf 71,3 Prozent der kumulierten Stimmen aller Mitgliedstaaten festgelegt, wobei die Staaten eine nach Einwohnerzahl gewichtete Zahl von Stimmen hatten: von zwei Stimmen für das kleinste Land Luxemburg bis zu zehn Stimmen für die vier großen Länder Deutschland, Frankreich, Italien, Großbritannien (für Spanien waren acht Stimmen vorgesehen).
Mit Nizza wurden drei Mehrheitskriterien eingeführt: zum einen eine Mehrheit der Mitgliedstaaten, zum anderen mindestens 72,3 Prozent der (wiederum nach Ländergröße gewichteten) Stimmen, und drittens ein zusätzliches demografisches Kriterium, das aber erst auf Antrag wirksam wird, der seinerseits der Zustimmung einer qualifizierten Mehrheit bedarf: Danach müssen die zustimmenden Länder mindestens 62 Prozent der EU-Bevölkerung repräsentieren. Diese Kriterien werden in der Union der 25 bis 2009 gelten. Eine der großen Fragen ist dabei natürlich, wie die Stimmen der unterschiedlich großen Staaten gewichtet werden. Spanien und Polen (rund 40 Millionen Einwohner) bekamen in Nizza je 27 Stimmen zugesprochen, Deutschland (80 Millionen Einwohner) sowie Frankreich, Italien und Großbritannien je 29, der nunmehr kleinste Staat Malta (400 000 Einwohner) drei Stimmen. Diese Stimmenproportion bescherte Madrid und Warschau praktisch den Status eines „großen“ Staates. Das bedeutete ein Blockadepotenzial, das durch die Abschaffung der gewichteten Stimmen und die Senkung des erforderlichen Bevölkerungsanteils von 62 auf 60 Prozent einen Gutteil seiner Wirksamkeit eingebüßt hätte.
B. C.
