Das Abkommen von Luxemburg

Das Abkommen von Luxemburg

„Griechenland durchleidet seit 2008 einen dramatischen ökonomischen und gesellschaftlichen Zusammenbruch; und alle griechischen Regierungen haben sich den Entscheidungen der Eurogroup unterworfen. Jetzt ist es an der Zeit, das Versprechen auf eine Schuldenentlastung zu erfüllen und damit die Hoffnung auf eine bessere Zukunft zu bieten.“ Zsolt Darvas, Senior Fellow am Brüsseler Bruegel-Institut (Kolumne vom 22. Mai 2017)

„Meines Erachtens hätte Deutschland schon vor Jahren einen griechischen Schuldenschnitt fördern sollen. Es ist geopolitisch und auch moralisch ein großer Fehler, ein Land wie Griechenland in einer so aussichtslosen Situation im Stich zu lassen, selbst wenn es sich selbst in diese Lage manövriert hat. Griechenland braucht den Schuldenschnitt und es ist an Deutschland, eine entsprechende Initiative anzuführen.“ Jeffry D. Sachs, Interview mit dem Magazin „Internationale Politik und Gesellschaft“ (IPG) vom 13. Juni 2017.

Ein Jahr Atempause für Tsipras

Die Vereinbarung von Luxemburg hat Tsipras Regierung eine Atempause verschafft. Sie kann sich mindestens ein weiteres Jahr an der Macht halten. Aber was kann und muss sie daraus machen? Die Frage steht und fällt mit der Glaubwürdigkeit. Die aber hat weiter gelitten, weil Tsipras und seine Partei versuchen, das Ergebnis vom 15. Juni über Wert zu verkaufen.

Was die Griechen von ihren Politikern vor allem verlangen ist Aufrichtigkeit.(1) Die sehen sie bei ihrer heutigen Regierung nicht. Nach der jüngsten Umfrage würden heute nur noch 15 Prozent der Wähler für die Syriza stimmen, für den Koalitionspartner Anel ganze zwei Prozent. Dagegen könnte die Nea Dimokratia (ND) mit 33 Prozent rechnen. Die Konservativen, die mit ihrer Haushaltspolitik der Jahre 2004 bis 2009 die griechische Schuldenkrise unumkehrbar gemacht haben, könnten sich wieder einmal als Retter der Nation inszenieren. Verkehrte Welt oder absurdes Theater? In jedem Fall ein Lehrstück über Illusionen und Fehler einer linken Regierung, die keine realpolitische Strategie entwickelt hat.

Der Beschluss der Eurogroup vom 15. Juni in Luxemburg markiert den Abschluss der 2. Evaluierung des bis zum 20. August 2018 laufenden Sparprogramms durch die Partner-Institutionen EU-Kommission, Europäischer Stabilitätsmechanismus (ESM), Europäische Zentralbank (EZB) und Internationaler Währungsfonds (IWF). Dank der Vereinbarung mit seinen Gläubigern kann Griechenland die nächste Tranche der ESM-Kredite in Höhe von 8,5 Mrd. Euro ausgezahlt werden. Die ersten 7,7 Milliarden wird der ESM bis zum 8. Juli freigeben, der Rest wird im September überwiesen.

Der Faktor Deutschland

Die Bedeutung dieser Vereinbarung für die Perspektiven der griechischen Wirtschaft erschließt sich aus den Details. Aber es gibt einen zweiten wichtigen Parameter: der Faktor Zeit. Der Abschluss der Evaluierung war von allen Beteiligten ursprünglich für das erste Quartal 2016 anvisiert, und hat sich dann – aus unterschiedlichen Gründen – mehrfach verzögert. Am Ende war selbst ein Termin im Frühjahr 2017 nicht zu halten, weil die Institutionen auf weiteren Einsparungen in Höhe von 2 Prozent des BIP bestanden. Die geforderten Rentenkürzungen und die Absenkung des Einkommenssteuer-Freibetrags mussten vom griechischen Parlament vorgreifend für die Haushaltsjahre 2019 und 2020 beschlossen werden.(2) Eine letzte Verzögerung verursachte die griechische Seite, als sie bei der Eurogroup-Sitzung vom 22. Mai eine Vereinbarung ablehnte, die keine konkreten Maßnahmen zur mittelfristigen Schuldenentlastung Griechenlands enthielt.

Differenzen über Notwendigkeit, Art und Umfang einer Minderung der griechischen Schuldenlast bestehen seit langem, insbesondere zwischen dem IWF und dem Berliner Finanzministerium. Der Grund für die sture Weigerung Berlins, die mittelfristigen Schritte in der Schuldenfrage zu konkretisieren, ist einzig und allein der Termin der Bundestagswahlen im September. Deshalb ist es höchst frivol, wenn der deutsche Finanzminister für die Verzögerungen allein die griechische Seite verantwortlich macht.

Die Kluft zwischen dem IWF und Berlin besteht weiter und wurde in dem Eurogroup-Beschluss vom 15. Juni nur notdürftig überdeckt. In Luxemburg prallten die griechischen Erwartungen in Sachen Schuldenreduzierung erneut „auf die Berliner Mauer“, hieß es im Leitartikel der Athener Tageszeitung Efimerida ton Syntaktion (EfSyn) vom 16. Juni. Heute gehen alle Beteiligten davon aus, dass verbindliche Beschlüsse in dieser Sache frühestens nach einer Regierungsbildung in Berlin zu erwarten sind, höchstwahrscheinlich aber erst nach Ablauf des laufenden Sparprogramm im Juli 2018 – wenn überhaupt.

Dass der Beschluss der Eurogroup bis zum 15. Juni verschleppt wurde, liegt zum Teil allerdings auch an der Verhandlungstaktik der griechischen Seite.(3) So sieht es nicht nur die Opposition in Athen, sondern auch ein Großteil der Bevölkerung. Selbst viele Syriza-Wähler kritisieren die Regierung für die Verschleppung des griechischen „Schuldendramas“, die auch die wirtschaftliche Erholung verzögert hat.

Korrigierte Wachstumsprognosen

Tatsächlich hat die Hängepartie in der Eurogroup die Konjunktur merklich beeinträchtigt. Die anhaltende Unsicherheit hat den Konsum gedrosselt, vor allem aber ausländische Investoren abgeschreckt. Nachdem das Wirtschaftsjahr 2016 ein Null-Wachstum - statt der erwarteten geringen BIP-Zunahme - gebracht hat, mussten auch die Prognosen für 2017 nach unten korrigiert werden: Während die Regierung Tsipras noch zu Jahresbeginn einen BIP-Zuwachs von 2,7 Prozent prognostizierte, rechnen die Experten jetzt für 2017 mit maximal 2 Prozent. Das griechische Wirtschaftsinstitut IOEB geht von 1,5 Prozent Wachstum aus, die OECD nur von 1, 1 Prozent.(4) Gemessen daran liegt der von der Eurogroup und dem IWF angenommene BIP-Zuwachs von 2,1 bzw. 2,2 Prozent auf der optimistischen Seite. Wie hoch das Wachstum am Ende ausfällt, wird maßgeblich auch von der Touristensaison abhängen.

Die reduzierten Wachstumserwartungen werfen ihren Schatten auch auf die Inhalte der Vereinbarung vom 15. Juni, deren zentrale Punkte im Folgenden dargestellt werden.(5)

1. Freigabe der Kredittranche in Höhe von 8,5 Milliarden Euro

Zunächst ist anzumerken, dass diese Gelder gerade rechtzeitig fließen, damit Athen seine diesjährigen Verpflichtungen in Höhe von 6,9 Milliarden Euro erfüllen kann (Bedienung von Krediten der EZB, einiger nationaler EU-Notenbanken, des IWF und von Staatsobligationen). Die restlichen 1,6 Milliarden Euro erlauben dem griechischen Staat, rückständige Zahlungen an private Unternehmen zu begleichen, womit auch die Realwirtschaft belebt wird. Allerdings hatte man sich in Athen einen höheren Betrag erhofft, um die öffentlichen Schulden gegenüber dem Privatsektor in Höhe von rund 5 Milliarden Euro schneller abtragen zu können.

Mit der neuen Tranche von 8,5 Milliarden hat Griechenland insgesamt 40,2 Milliarden Euro, also nicht einmal die Hälfte des gesamten ESM-Kreditvolumens von 86 Milliarden Euro absorbiert. Alle Beteiligten gehen jedoch davon aus, dass Athen vor dem Auslaufen des dritten Sparprogramms (Memorandums) noch weitere 18 Milliarden Euro in Anspruch nehmen wird. Damit werden nach August 2018 noch ca. 27 Milliarden Euro im griechischen ESM-Topf verbleiben, die als finanzieller Puffer zur Verfügung stehen würden.

2. Vereinbarung über den Primärüberschuss

Die Vorgaben für den Überschuss im Primärhaushalt (ohne den „sekundären“ Schuldendienst) waren der am härtesten umkämpfte Punkt. Dabei gingen von Anfang an die Vorstellungen über Höhe und Dauerhaftigkeit des zu erzielenden Überschusses zwischen Griechenland und den Institutionen weit auseinander. Die Hauptfront verlief zwischen dem Berliner Finanzministerium und dem IWF, der anhaltende Überschüsse von mehr als 1,5 Prozent des BIP für unrealistisch hält. Renommierte unabhängige Wirtschaftsinstitute sind in dieser Kontroverse auf Seiten des IWF. Sie sehen die Obergrenze für den Primärhaushalt bei 2 Prozent Überschuss, dieselbe Meinung vertreten auch der griechische Zentralbankchef Ioannis Stournaras und ND-Oppositionsführer Kyriakos Mitsotakis.

In Luxemburg einigte man sich auf folgende Konditionen: Der im Haushaltsjahr 2018 zu erreichende Überschuss von 3,5 Prozent des BIP muss noch bis 2022, also insgesamt fünf Jahre lang erzielt werden. Danach soll er auf allenfalls 2 Prozent des BIP absinken. Dieses Überschussziel soll bis 2060 gelten, also für weitere 38 Haushaltsjahre!

Die Verpflichtung Griechenlands auf ein fast permanentes Überschussziel ist nicht nur problematisch, sondern nachgerade skurril. Zum einen wird damit ein ununterbrochenes Nominalwachstum von mehr als 3 Prozent des BIP vorausgesetzt; zum anderen ist die ökonomische Entwicklung über für fast drei Jahrzehnte prinzipiell nicht vorhersehbar, weder für die Weltwirtschaft, noch für die EU, noch für Griechenland.

Die Absurdität hat allerdings ihre eigene Logik. Ihr „Sinn“ besteht darin, eine langfristige Schuldentragfähigkeit auf dem Papier zu simulieren, um die Notwendigkeit einer habhaften Schuldenentlastung für Griechenland zu leugnen, die der IWF und viele namhafte Experten für unumgänglich halten (siehe diesem Text vorangestellten Zitate). Die geforderten Primärüberschüsse stehen damit in direktem Zusammenhang mit dem dritten Problemkreis: der Schuldentragfähigkeit Griechenlands.

3. (Nicht-) Beschluss in Sachen Schuldenentlastung

Eine zentrale Forderung der Athener Regierung an die Eurogroup war die Präzisierung mittelfristiger Maßnahmen zu einer substantiellen Minderung der griechischen Schuldenlast.(6) Eine Einigung scheiterte immer wieder daran, dass der IWF und die europäischen Institutionen die Schuldentragfähigkeit (debt sustainability) Griechenlands sehr unterschiedlich einschätzen.
Diese Kluft wurde in Luxemburger nicht überbrückt. Die Eurogroup erklärte lediglich, die schon beschlossenen „kurzfristigen“ Maßnahmen hätten „das Profil der griechischen Staatsschuld bereits signifikant verbessert“, und bekräftigte einen schon im Mai 2016 beschlossenen Grundsatz: Für den Bruttofinanzierungsbedarf Griechenlands (GFN wie gross financing needs), sprich den Umfang des Schuldendienstes, soll mittelfristig eine Obergrenze von 15 Prozent und langfristig von 20 Prozent des BIP gelten. Die Eurogroup ist bereit, zu einem ungenannten Zeitpunkt weitere Maßnahmen zu beschließen „in dem Umfang, der notwendig ist, um den genannten GFN-Zielen zu entsprechen“.

Solche vagen Aussagen bringen keinesfalls jene „Klarheit“, die seit 2015 vom IWF gefordert wurde und von Athen gewünscht wird. Nur in einem Punkt erfolgte in Luxemburg eine Konkretisierung, die allerdings keine ist: Das 2016 beschlossene Moratorium von 30 Jahren für die Bedienung von noch laufenden ESFS-Krediten (Zinsen und Amortisierung) kann um eine Zeitspanne verlängert werden, die je nach Bedarf zwischen 0 und 15 Jahren liegt.

Bei diesem dürftigen Angebot (mit der Option einer Null-Laufzeitverlängerung!) konnte IWF-Chefin Christine Lagarde lediglich eine hypothetische Zusage machen, die das Problem erneut vertagt. Am 26. Juli wird sie dem IWF-Vorstand einen auf 14 Monate begrenzten standby-Kredit in Höhe von 2 Mrd. Dollar vorschlagen. Diese symbolisch geringe Summe kommt nur dann zur Auszahlung, wenn am Ende des Programms „eine Vereinbarung über Maßnahmen zur Schuldenentlastung erreicht wird, die so angemessen austariert sind, dass sie die Schuldentragfähigkeit sicherstellen“. Das wird – wenn überhaupt – erst im Sommer 2018 geschehen, und zwar auf Basis konkurrierender Gutachten zur Schuldentragfähigkeit Griechenlands, die bis dahin von der EU-Kommission, vom ESM, von der EZB und vom IWF erarbeitet werden.

Diese Gespräche könnten schwierig verlaufen. Wie EZB-Chefökonom Peter Praet erklärt hat, haben alle beteiligten Institutionen beim Thema Griechenland ihre „eigene Perspektive“ (Interview mit Spiegel-online vom 22. September 2017). Dass sich alle Akteure auf einen Kompromiss einigen, ist aus heutiger Sicht eher unwahrscheinlich.

Eine erfolglose Erfolgsgeschichte

Ist das Luxemburger Ergebnis für die Athener Regierung ein Erfolg? Eindeutig bejahen kann man diese Frage nur in dem Sinne, dass ein Ergebnis besser ist als kein Ergebnis, was eine nochmalige Verzögerung bedeutet hätte. Man kann auch streng realpolitisch argumentieren, dass für die Griechen unter den geschilderten Umständen ein besseres Resultat nicht zu erzielen war. Ob allerdings der „realpolitische Erfolg“ die Aussage rechtfertigt, dass am 15. Juni ein „Licht am Ende des Tunnels“ angezündet wurde (wie es Finanzminister Tsakalotos formuliert hat), hängt von der Bewertung weiterer Elemente ab, die im Beschluss der Eurogroup enthalten, in Aussicht gestellt oder nur angedeutet sind.

Unabhängig von dieser Bewertung sind sich die griechischen Beobachter darin einig, dass der Ausgang der Evaluierung der Regierung Tsipras innenpolitisch keine Entlastung bringt. Im Gegenteil. Das Legitimationsdefizit der Syriza gegenüber der Gesellschaft und ihrer Gefolgschaft ist weiter angewachsen, denn die Beschlüsse von Luxemburg unterminieren die zentralen Narrative, die Tsipras und Finanzminister Tsakalotos in den letzten Monaten entwickelt haben.

Narrativ 1: Die Erzählung von übererfüllten Primärüberschüssen

Zum einen stellt die Einigung über dauerhafte hohe Primärüberschüsse den „Erfolg“ in Frage, den die Regierung nach der Eurogroup-Sitzung vom 20. Februar 2017 verkaufen wollte. Die Trophäe war damals der Satz: „Sollte Griechenland das vereinbarte Haushaltsziel übererfüllen, kann es den Überschuss für Maßnahmen zur Wachstumsstärkung und zur Stärkung des Sozialsystems nutzen.“ Die theoretische Möglichkeit, solche überschüssigen Gelder für „positive Gegenmaßnahmen“ auszugeben, hat die Regierung damals zu der bombastischen Aussage verleitet, man habe eine Balance zwischen „Opfern“ und „Segnungen“ durchgesetzt, die Zeit einseitiger „Belastungen“ sei damit endgültig vorbei.

Die Beschlüsse vom 15. Juni stellen die Aussichten auf „übererfüllte Haushaltsziele“ jedoch stark in Frage. Für die „guten Taten“ bleibt kein Geld übrig, wenn der griechische Staat dauerhaft mindestens zwei Prozent Primärüberschuss erzielen muss. Im Gegenteil: Die Athener Regierungen werden sich ständig gedrängt sehen, die verabredete Überschuss-Quote – die eine kontinuierliche Senkung der Staatsschulden garantieren soll - durch weitere Sparmaßnahmen zu sichern. Bereits jetzt hat sich Griechenland für die Zeit bis 2021 auf eine „mittelfristige Haushaltsstrategie“ verpflichtet, die von den Institutionen überwacht wird. Was das heißt, wird sich schon in diesem Herbst zeigen, wenn Tsakalotos den Haushaltsplan für 2018 vorlegen muss – mit einem Primärüberschuss von 3,5 Prozent. Das Problem benennt die Kathimerini vom 18. Juni: „Angesichts der gewaltigen Schwierigkeiten, dieses Ziel zu erreichen, wird es Athen schwer haben, die Vertreter der Gläubiger davon zu überzeugen, dass man dieses Ziel ohne weitere Sparmaßnahmen erreichen kann.”

Narrativ 2: Die Erzählung vom Ende der Memoranden

Damit gerät auch das zentrale Versprechen der Tsipras-Regierung ins Rutschen. Die Aufsicht über die Einhaltung der Primärüberschüsse läuft auf eine Art permanentes „Memorandum“ hinaus und „entleert“ damit die Aussage, die Tsipras vor dem 15. Juni wie eine Monstranz vor sich hergetragen hat: Griechenland werde mit dem Auslaufen des dritten Sparprogramms im Sommer 2018 die Ära der Memoranden endgültig hinter sich lassen.

Was die griechische Bevölkerung von dieser Behauptung hält, zeigt die erste Umfrage nach dem 15. Juni: Demnach stimmen nur 19 Prozent der Befragten der Aussage zu, dass „der Beschluss der Eurogroup den Weg zum Ausstieg aus den Memoranden eröffnet“. 75 Prozent der Befragten sind gegenteiliger Meinung, bei den Syriza-Wählern sind es 65 Prozent, während nur 30 Prozent der Syriza-Wähler die Aussage bejahen (unter den ND-Wählern nur 10 Prozent, unter den Pasok-Wählern 26 Prozent). Insgesamt glauben 69 Prozent aller Befragten - und 62 Prozent der Syriza-Wähler -, dass die Regierung Tsipras ihre proklamierten Ziele nicht erreicht hat.(7)

Narrativ 3: Die Erzählung von der Rückkehr auf die Finanzmärkte

Noch weniger glaubt die griechische Bevölkerung an das ehrgeizigste Ziel der Regierung: die seit Monaten proklamierte „Rückkehr auf die Finanzmärkte“. Die Frage „Wird es Griechenland gelingen, im Sommer 2018 ohne Probleme auf die Märkte zurückzukehren?“ beantworten 72 Prozent der Befragten mit „Nein“ oder „eher Nein“ und nur 20 Prozent mit „Ja“ oder „eher Ja“. Für die Regierung ist das eine schlechte Botschaft, denn die Frage betrifft ihr wichtigstes Ziel, mit dem sie alle bisherigen Opfer und Zugeständnisse gerechtfertigt hat.

Die Skepsis über den „normalen“ Zugang zu den Finanzmärkten wird vor allem dadurch genährt, dass die griechischen Staatspapiere von der EZB in Frankfurt auf absehbare Zeit nicht in ihr Programm des „Quantitative Easing“ (QE) aufgenommen werden. Das ist eine direkte Folge der oben geschilderten Differenzen zwischen dem IWF und Berlin: Voraussetzung für den Ankauf griechischer Titel im Rahmen des QE-Programms (offizieller Titel: PSPP oder Public Sector Purchase Programme) ist eine positive Einschätzung der griechischen Schuldentragfähigkeit.

Nach dem 15. Juni hat die EZB klargemacht, dass sie eine Aufnahme Griechenlands in das QE-Programm auf absehbare Zeit ausschließt. In ihrer ersten Reaktion begrüßte sie die Vereinbarung zwar als „ersten Schritt“ zur Klärung der Schuldentragfähigkeit. Aber schon am 16. Juni verlautete aus Frankfurt: „Wir brauchen deutlicher spezifizierte Beschlüsse über die Schulden.“ (8) Zehn Tage später stellte EZB-Präsident Draghi endgültig klar, dass die vorliegenden Daten keine positive QE-Entscheidung zulassen. Nach wie vor habe die EZB „ernsthafte Zweifel an der Tragfähigkeit der griechischen öffentlichen Verschuldung“. Die Botschaft ist klar: Für Griechenland bleibt die Tür zum QE-Programm verschlossen, so lange keine hinreichende Klarheit über Zeitpunkt und Umfang der Schuldenentlastung herrscht. Deshalb hat Finanzminister Tsakalotos in seiner „Bilanz“ zu dem Luxemburger Ergebnis das PSPP-Programm gar nicht mehr erwähnt.

In diesem Punkt hat die Athener Regierung ihr Ziel verfehlt. Sie hat „die Latte sehr hoch gehängt, ist dann aber drunter durchgelaufen“, lästert der Leitartikel der Kathimerini vom 18. Juni. Nachdem Tsakalotos und andere Minister das QE-Programm der EZB zur „Eintrittskarte für die Märkte“ erklärt haben, kommt ihr Argument wie ein Bumerang zurück. Ohne den „Beglaubigungsstempel“ der EZB kann es Tsakalotos nicht wagen, größere Bonds-Emissionen auf den „misstrauischen Märkten“ zu platzieren, argumentierte Kostas Kallitsis schon vor der Luxemburger Vereinbarung (Kathimerini vom 5. Juni). Ähnlich sieht es Panos Tsaklogou, der Vorsitzende des griechischen Rats der „Wirtschaftsweisen“, der einen ersten „Test“ mit kleineren Kreditsummen erst Ende 2017 erwartet. (Kathimerini vom 19. Juni)

Erste Reaktionen der Finanzmärkte

Wann die griechische Regierung einen solchen Test wagen wird und welche Zinsmarke dann von „den Märkten“ gesetzt wird, lässt sich heute nicht sagen.(9) Für seine 10-Jahres-Anleihen musste der griechische Staat noch Anfang Februar dieses Jahres 7,8 Prozent Zinsen bieten. Bis zum 15. Juni war dieser Wert auf 5,8 Prozent gefallen, seitdem sank er weiter, bis zum 28. Juni auf 5,5 Prozent, dem niedrigsten Wert seit mehr als sieben Jahren.(10) Dennoch wäre ein Zinssatz von deutlich über 4 Prozent bei einer massiven Kreditaufnahme immer noch ein prohibitiver Preis. Zum Vergleich: Zypern konnte vor wenigen Tagen 8-Jahres-Bonds zu 2,95 Prozent verkaufen. Und der portugiesische 10-Jahres-Titel liegt derzeit bei 3,0 Prozent, der spanische sogar knapp unter 1,5 Prozent (Zahlen nach den Bloomberg-Charts vom 29. Juni).

Der langsame Sinkflug der Bonds-Preise reagiert auch auf die Entscheidung der Rating-Agentur Moody‘s vom 23. Juni, ihre Bewertung der griechischen Langzeitpapiere leicht anzuheben (von Caa3 auf Caa2). Zur Begründung verweist Moody’s explizit auch auf die „höhere Wahrscheinlichkeit einer weiteren Schuldenentlastung“. Die Agentur stellt allerdings klar, dass ein weiteres Upgrading von zusätzlichen Maßnahmen zur Reduzierung der griechische Schuldenlast „auf mittlere und lange Sicht“ abhängt. Zudem sieht sie noch keine „klaren Beweise“ dafür, „dass sich die Wirtschaft auf einem nachhaltigen und hinreichend starken Wachstumskurs befindet“.(https://www.moodys.com/research/Moodys-upgrades-Greeces-sovereign-bond-rating-to-Caa2-and-changes--PR_368411).

Eine stärkere „Aufwertung“ der griechischen Kreditwürdigkeit durch die Rating-Agenturen kann die Athener Regierung derzeit nicht erwarten. Auch Tsipras hat begonnen, seine kühnen Voraussagen zu relativieren. Gegenüber der Zeitung Nea Selida (vom 25. Juni), begnügte er sich mit der Feststellung, man sei dem entscheidenden Ziel, „aus eigener Kraft auf die Märkte zurückzukehren, nach dem 15. Juni näher als je zuvor“.(11) Auch in diesem Interview versucht Tsipras das zerknitterte Ergebnis von Luxemburg glatt zu bügeln. Um den Vorwurf der „Verschleppung“ zu kontern, behauptet er, die Eurogroup habe am 15. Juni „eine bessere Vereinbarung“ gebracht, als am 22. Mai möglich gewesen wäre. Inhaltlich sieht seine Regierung vor allem drei Pluspunkte: der Beschluss über eine „Wachstums-Klausel für die Schuldentilgung“, die „Gründung einer griechischen Entwicklungsbank“ und die „eindeutige Verpflichtung der Partner, Griechenland bei der Rückkehr auf die Finanzmärkte zu unterstützen“.
Diese Punkte bilden das Gerüst für ein „Ersatz-Narrativ“, das die oben aufgezeigten Schwachpunkte in der „success story“ der Regierung kompensieren soll. Dieser Versuch kann allerdings nicht voll überzeugen.

Nationale Entwicklungsbank

Der Hinweis auf die zu gründende Entwicklungsbank ist allerdings irreführend. Es handelt sich um ein Projekt, das die Syriza schon als Oppositionspartei gefordert hat. Ein solches Institut nach dem Vorbild der deutschen KfW hätte man längst gründen können, niemand und gewiss nicht die Troika haben die Athener Regierung daran gehindert. In der Vereinbarung von Luxemburg wird lediglich wiederholt, was längst beschlossene Sache ist: Die Eurogroup unterstützt die Zusammenarbeit mit den EU-Institutionen beim Aufbau einer „Nationalen Entwicklungsbank, die die Umsetzung von Entwicklungs- und Förderungsmaßnahmen koordinieren soll“. Dass die Unterstützung dieses Projekts erneut bekräftigt wird, protokolliert im Grunde nur frühere Versäumnisse der Athener Regierungen.

Wachstums-Klausel

Auch die Idee, den effektiven Schuldendienst an die Voraussetzung ausreichenden Wachstums zu knüpfen, ist eine alte Forderung der Syriza, die schon Varoufakis als Finanzminister der ersten Tsipras-Regierung der Troika angetragen hat. Die Klausel besagt, dass ein Land seine Schulden nur dann bedienen muss, wenn es ein gewisses Wirtschaftswachstum erreicht (Varoufakis dachte an 3 Prozent BIP-Zuwachs). Diese Idee kam in Luxemburg erstmals auf den Tisch der Eurogroup.

Frankreichs Finanzminister Bruno Le Maire schlug einen „growth-adjustment mechanism“ vor, der weder konkret ausgearbeitet noch endgültig beschlossen ist. Bislang steht nur fest, zu welchem Zweck dieser „operative Wachstumsanpassungsmechanismus“gedacht ist. Er soll sicherstellen, dass die Grenzwerte für die Schuldenbelastung (Gross financing needs) von 15 bzw. 20 Prozent des BIP nicht überschritten werden. Die Wachstums-Klausel dient also vor allem der Kontrolle der GFN-Margen, die von der Eurogroup bereits letztes Jahr beschlossen wurden. Auf keinen Fall kann man diesen Mechanismus als Äquivalent für eine verbindliche Schuldenentlastung sehen, die den Griechen immer noch vorenthalten wird.

Im Übrigen ist der Wert des Instruments umstritten. Der Ökonom Giorgos Prokopakis argumentiert, die Klausel sei zwar bei einer geringfügigen Überschreitung der GNF-Grenzwerte sinnvoll und heilsam, könnte bei größeren Abweichungen jedoch die Krise verschärfen. Denn die Einstellung des Schuldendienstes würde die Finanzmärkte alarmieren und die Anleihezinsen in die Höhe treiben. Prokopakis geht davon aus, dass eine Aktivierung der Klausel das Land „für mindestens drei Jahre von den Märkten ausschließen würde“. In dem Fall würde sich das Instrument als „Ticket für die Erste Klasse auf der Titanic“ erweisen.(Kathimerini vom 15. Juni 2017)

Es gibt gute Gründe, dieses schwarze Szenario auszuschließen. Denn der Mechanismus, wenn er denn 2018 beschlossen wird, würde für Athen einen klaren Fortschritt bedeuten. So sieht es auch der griechische Finanzminister, der sich bei seinem französischen Kollegen für dessen Initiative herzlich bedankt hat. Der Wachstums-Vorbehalt verschaffe seinem Land die Gewissheit, dass es mit den Sparprogrammen 2018 tatsächlich ein Ende hat.

Unterstützung für die Rückkehr auf die Märkte

Auch in diesem Punkt gibt es ein „Ersatz-Narrativ“. Die Eurogroup hat zwar die vom IWF verlangten „konkreteren“ Schritte in Richtung Schuldenentlastung verweigert. Dafür machte sie die allgemeine Zusage, „die Rückkehr Griechenlands an den Markt zu unterstützen“. Dieses Versprechen wird in einem Punkt konkretisiert. Die Eurozonen-Partner sagen zu, dass künftige Auszahlungen aus dem ESM-Topf (von ca. 27 Mrd. Euro) „auch dem Aufbau von Liquiditätspuffern dienen sollen, um das Vertrauen der Anleger zu stützen und den Marktzugang zu erleichtern“.

Zudem macht die Vereinbarung vom 15. Juni einige Vorschläge, wie man die griechische Wirtschaft durch Investitionen aus EU-Mitteln stärken kann. Dabei geht es vor allem darum, die Absorption aus den bestehenden Fördertöpfen zu verbessern und zu verstetigen. So wird etwa auf die Möglichkeit hingewiesen, die Zinsgewinne nach Athen zu überweisen, die die EZB und einige EU-Notenbanken im Lauf der Krisenjahre mit griechischen Anleihen gemacht haben (diese sogenannten GFN- und ANFA-Mittel in Höhe von knapp 2 Mrd. Euro liegen noch treuhänderisch beim Europäischen Stabilitätsmechanismus ESM). Auch dies ist eine Maßnahme, die seit mehreren Jahren im Gespräch ist, aber bislang nie verwirklicht wurde.

Voraussetzung: eine Reformstrategie

Sämtliche Zusagen und Maßnahmen, die von der Tsipras-Regierung als Pluspunkte der Luxemburger Vereinbarung dargestellt werden, treten allerdings erst mit dem Ende des 3. Memorandums im August 2018 in Kraft. Und auch nur dann, wenn Athen die verabredeten Reformen konsequent umgesetzt haben wird. Diese Bedingung betonte Tsakalotos schon bei seiner ersten Präsentation der Eurogroup-Ergebnisse, als er vom „Licht am Ende des Tunnels“ sprach.

Dieses Licht wird sich als Irrlicht erweisen, wenn die Griechen an den Reformaufgaben scheitern. Darauf verweist mit aller Strenge der Wirtschaftsjournalist Kostas Kallitsis, der das Ergebnis von Luxemburg als wichtigen, aber fragilen Erfolg bewertet. Ich gebe Kallitsis Kommentar in der Kathimerini vom 18. Juni 2017 aus zwei Gründen (fast) vollständig wieder. Zum einen hält Kallitsis zwei Dinge auseinander: Kritik an der fragwürdigen Kommunikationsstrategie der Syriza-Regierung und eine illusionslose Einschätzung des Spielraums, den diese Regierung hat. Zum anderen lässt Kallitsis der Person von Finanzminister Tsakalotos Gerechtigkeit widerfahren, indem er die aufopfernde Leistung eines Menschen würdigt, den die meisten Fans des brillanten Medienstars Varoufakis unterschätzen – oder aus gehobener moralischer Position verachten:

„Wir sind noch einmal davongekommen… Beschlüsse der Eurogroup sind und waren nie bloß “leere Worte“. Und die konkrete Entscheidung ist kein Anlass für Jubelchöre, aber sie ist erst recht nicht für die Katz. Es handelt sich um einen Kompromiss zwischen dem IWF und dem „Frisör von München“. Freilich ist der ursprüngliche Vorschlag des Herrn Schäuble stark Französisch eingefärbt und offeriert unserem Land eine neue Chance. Zwar haben wir viel Zeit vergeudet und waren am Ende in einen Konflikt dramatisch überlegener Kräfte – nämlich IWF und Deutschland – verstrickt; doch die „Tsakalotos-Vereinbarung“, die am Ende herauskam, ist die bestmögliche, die wir erreichen konnten. Das kann - nach meiner festen Überzeugung - niemand ernsthaft bestreiten.

Das Land hat eine neue Chance; aber die darf es – dieses Mal – nicht vergeben. Deshalb hilft uns die  Rhetorik einer Opposition nicht weiter, die alles nur nach einem einzigen Kriterium beurteilt – nämlich wie sie der heutigen Regierung schaden kann. Das gilt für die Parolen einer angeblichen linken Mitte, deren nihilistische Sprüche an die „Syriza des Jahres 2014“ erinnern. Und es gilt ebenso für das Sendungsbewusstsein der rechten Mitte, die uns für den Fall, dass sie an die Regierung kommt, von sämtlichen Leiden zu erlösen verspricht, weil sie es angeblich „besser kann“. Was das Land braucht, ist vielmehr eine Art nationaler Übereinkunft, dass wir es gemeinsam schaffen… Dabei liegt die zentrale Verantwortung natürlich bei der Regierung. Von der wird es wesentlich abhängen, ob die neue Chance genutzt oder vergeben wird – und zwar endgültig, womit auch die Opfer des griechischen Volkes vergeudet wären.

Wovon wird unser Erfolg oder Misserfolg abhängen? In seinem ersten Interview nach der Eurogroup-Sitzung formulierte Finanzminister Tsakalotos einen außerordentlich besonnenen und reflektierten Satz (der klingt, als wolle er dem Unsinn vorbeugen, den irgendwelche Propagandisten später verbreiten würden). Tskalotos erklärte, nach dieser Vereinbarung könne man vom „Licht am Ende des Tunnels“ sprechen, setzte aber hinzu: „… vorausgesetzt, dass Griechenland seine Verpflichtungen erfüllt“. Dies ist das Schlüsselwort. Unsere Partner haben gewisse Schritte gemacht, um uns zu helfen, auf die Märkte zurückzukehren, was das Ende der Kontrolle durch die Memoranden bedeuten würde. Jetzt liegt der Ball in der griechischen Hälfte. Und es liegt an uns, ob wir die bereits gemachten Reformen richtig nutzen, ob wir die Bemühungen um eine zügige Umsetzung intensivieren, ob wir alles Nötige tun, um gesunden Unternehmen ein attraktives Umfeld zu bieten. Kurz: ob wir langfristige Kapitalanlagen aus dem Ausland anziehen können, um den eigentlichen Feind zu bekämpfen: die Arbeitslosigkeit.

Dies ist meines Erachtens die zentrale Aufgabe für den Finanzminister und seine Mitarbeiter. Herr Tsakalotos ist zwar nicht in Egaleo (Arbeiterviertel im Westen Athens, NK) aufgewachsen, aber er ist ein Linker. Und er hat die Fähigkeit, die Entwicklung des Kapitalismus zu  entziffern, vielleicht weil er auch die Gedanken von Marx studiert und von ihnen gelernt hat… Man mag seine Meinung teilen oder nicht, man mag ihn auch scharf kritisieren wegen seiner Handlungen und Unterlassungen (und der seines Ministeriums, etwa was den Zustand des Bankensystems betrifft). Aber in den harten und zermürbenden Verhandlungen mit der Troika hat er seine Handschrift nachdrücklich zur Geltung gebracht. Das Entscheidende ist dabei nicht, dass er am Verhandlungstisch saß, während andere Ferien gemacht oder Fernseh-Ansprachen gehalten haben (über das Ende der Sparpolitik und andere Sachen). Entscheidend ist vielmehr, dass er und seine Ministerkollegen das Gespür für die Bindungen und Verpflichtungen haben, die für das Land gelten. Wenn man das beherzigt, wenn Griechenland seine Verpflichtungen erfüllt, dann erhalten wir uns die Chance, die Sparprogramme endgültig hinter uns zu lassen.

Hauptziel des Landes war es, die Evaluierung abzuschließen und damit die quälenden Ungewissheiten zu beenden. Das ist gelungen…. Doch die positiven Ansätze, die in Luxemburg vereinbart wurden, werden sich nur verwirklichen lassen, wenn wir tun, was nötig ist. Jetzt müssen wir es beweisen."

„Vorabmaßnahmen“ – seit Jahren überfällig

Was nötig ist, findet sich im Kleingedruckten des „ergänzenden Memorandums“, das ebenfalls am 15. Juni beschlossen wurde (EUFIN 114 / 2017 / 1 EN). Da entdeckt man viele alte Bekannte. Sinnvolle Projekte und notwendige Reformen, die man längst verwirklicht glaubte, sind hier als „prior actions“, also „Vorabmaßnahmen“ aufgelistet. Dazu einige Beispiele:
- Bis September 2017 sollen die technischen Überwachungssysteme einsatzfähig sein, die den Benzinschmuggel und andere Betrugstechniken (etwa mit Schiffsdiesel) verhindern sollen. Diese Überwachungssysteme gibt es bereits seit Jahren, sie wurden aber nie aktiviert, auch nicht von der Syriza-Regierung.

- Die Voraussetzungen für die Evaluierung des Personals im öffentlichen Dienst sollen abgeschlossen werden, die ersten Tests sollen im Juni 2017 anlaufen. Solche Evaluierungen werden seit Beginn der Krise gefordert, ihre Durchführung wurde unter allen Regierungen verzögert und behindert.

- Für den öffentlichen Dienst wird ein Gesetz über die Einführung eines „Mobilitätsschemas“ erarbeitet, das einen effektiveren Einsatz des Personals ermöglichen soll. Damit werden erstmals alle freien Stellen im öffentlichen Sektor in einer zentralen Datei erfasst und ausgewiesen. Das neue Modell setzt allerdings voraus, dass es für alle Positionen auch Stellenbeschreibung gibt. Diese Voraussetzung soll bis August 2017 geschaffen sein.

Dass obligatorische Stellenbeschreibungen im öffentlichen Dienst noch 2017 auf der Liste der „prior actions“ stehen, sagt alles über den Zustand des griechischen Staatswesens im achten Jahr der Krise. Immerhin hat sich die Regierung Tsipras verpflichtet, für diese Reform eine Drei-Jahres-Strategie (2017-2019) auszuarbeiten, die allerdings nicht wie vorgesehen im Mai 2017 vorgelegt wurde.

Syriza an der Macht und in der Verantwortung

All dies sind Versäumnisse, die auf das Schuldkonto der gesamten politischen Klasse gehen, die jahrzehntelang durch das Regierungspersonal von ND und Pasok repräsentiert wurde. Aber auch die Syriza ist mittlerweile seit fast 30 Monaten an der Macht. Darauf verweist Kostas Kallitsis in einem weiteren Kommentar über die politische Verantwortung der Tsipras-Regierung (Kathimerini vom 25. Juni).
Der Kommentator kreidet der Syriza vor allem an, dass sie keinen Plan zur wirtschaftlichen Entwicklung des Landes erarbeitet hat: Griechenland hätte eine ökonomische Roadmap schon zu Beginn der Krise entwerfen müssen und die Syriza-Regierung hat sich im Sommer 2015 verpflichtet, einen solchen Plan bis zum März 2016 zu erarbeiten. „Heute gibt es so was immer noch nicht, obwohl die Memoranden uns vorschreiben (was an sich schon eine Schande ist!), einen unabhängigen nationalen Plan vorzulegen. Der einzige existierende Plan ist das Memorandum selbst…. Wir pfuschen ohne Plan herum, während uns die ‚bösen Ausländer‘ auffordern, unseren eigenen Entwicklungsplan zu erarbeiten.“

Hier sieht Kallitsis das zentrale Versäumnis der Syriza als Regierungspartei: „Das politische Personal – dieselben Leute, die so flott die Memoranden als Diktat des Auslands anklagen - hat bis heute nicht versucht, einen breiten, demokratischen und zugleich produktiven Dialog über unseren eigenen nationalen Plan zu organisieren, also über den Ausgang aus der Krise und was danach geschehen soll.“
Der von Kallitsis geforderte Dialog ist ein schwieriges Unterfangen in einer politischen Kultur und einem politischen System, das von traditionellem Lagerdenken und einem klientelistischen Verhältnis zwischen Wähler und Gewählten geprägt ist. Als Tsipras und seine Genossen sich der Gesellschaft als die große Alternative anboten, versprachen sie das alte System zu bekämpfen.

Seit ihrem Wahlsieg vom Januar 2015 sind sie zum Teil dieses Systems geworden, für dessen Zustand sie eine Mitverantwortung tragen. Dabei ist ihnen erst allmählich klar geworden, dass eine linke Krisenregierung auch Reformen angehen muss, die in ihrem Programm nicht vorgesehen waren. Die Syriza erfährt derzeit im Crashkurs was es für eine Linkspartei bedeutet, wenn sie die Aufgabe übernommen hat, zur Überwindung der Krise ein „neues kapitalistisches Entwicklungsmodell“ zu entwickeln und durchzusetzen.

Die Metamorphose einer linken Bewegung

Noch vor drei Jahren hätten nicht viele Syriza-Leuten für die Übernahme der Regierung optiert, wenn man ihnen prophezeit hätte, dass ihre Minister bei Großinvestoren und Hedgefonds-Managern vorstellig werden müssen, um Investitionen in Griechenland als „attraktive Chancen“ anzupreisen. Aber das ist genau das, was Tsakalotos, sein Vizeminister Chouliarakis und Wirtschaftsminister Papadimitriou seit dem 15. Juni auf ihren „roadshows“ in New York und London tun.(Bericht in EfSyn vom 22. Juni). Das ist keine Schande. Auch Varoufakis hat als Finanzminister diverse „Kapitalhaie“ in London und New York höchst eloquent umworben. Und Tsipras selbst gab am 21. Mai den Gastgeber für die Spitzenmanager von 49 Großunternehmen, die im European Round Table of Industrialists organisiert sind. Er empfing diesen erlauchten Kreis im Restaurant des Akropolis-Museums, um ihnen die Vorzüge von Investitionen in Griechenland nahezubringen. Das verstärkte Bemühen um Investoren ist nur eine Konsequenz aus der Regierungsverantwortung - und dringend nötig, weil ohne ausländische Investitionen  keine neuen Arbeitsplätze entstehen werden.

Investoren überzeugend darzulegen, dass Griechenland ein „unternehmerfreundliches“ Klima bietet, ist die eine Sache. Eine andere Sache ist es, die eigene Gesellschaft zu überzeugen. Ein Reformprogramm ist nur umzusetzen, wenn eine Mehrheit der Bevölkerung mitzieht und sich das Programm aneignet. Aber dazu muss man ihr reinen Wein einschenken. Ein zentrales Problem für die Regierung Tsipras ist deshalb ihre mangelnde Glaubwürdigkeit, die sich in den oben zitierten Umfragezahlen niederschlägt.

Damit sind wir wieder bei dem Problem, das eingangs thematisiert wurde. Der Ansehens- und Popularitätsverlust der Syriza und ihrer Regierung hat natürlich mit den sozialen Härten und Zumutungen zu tun, die sie als Zwangsvollstrecker einer Austeritätspolitik verantworten muss. Aber die Enttäuschung vieler Griechen und sehr vieler ehemaliger Syriza-Anhänger rührt womöglich noch stärker von der Neigung zu Schönfärbereien, die für Tsipras und viele seiner Mitarbeiter im Lauf ihrer Amtszeit zur zweiten Natur geworden ist. Wenn sich das nicht ändert, haben sie die Chance auf eine weitere Amtszeit schon verspielt.

Ein kleines Postscriptum

Das Glaubwürdigkeits-Problem betrifft nicht nur die Syriza und die Regierung Tsipras. Die jüngste Umfrage, die das Vertrauen der Bevölkerung in „Protagonisten des öffentlichen Lebens“ ermittelt, erbringt folgende „Rangfolge“: Das größte Vertrauen genießen noch die Gerichte, und zwar bei 26 Prozent der Befragten (während 73,5 Prozent selbst gegenüber der Justiz „nur wenig oder gar kein Vertrauen“ haben). Die „Technokraten“ kommen noch auf 21,5 Prozent, die „Troika-Vertreter“ auf 19,5 Prozent. Die geschmähten Gläubiger genießen damit immer noch viel mehr Glaubwürdigkeits-Kredit als die eigenen Politiker, denen nur 7,5 Prozent vertrauen, 92 Prozent aber misstrauen. Hinter der politischen Klasse liegen in der Vertrauens-Tabelle nur noch die Journalisten (5 Prozent), die Gewerkschafter (4 Prozent) und die Fernsehsender (3,5 Prozent).(12) Das Ergebnis spricht für sich.

Niels Kadritzke, 29. Juni 2017

Anmerkungen
1) Anfang dieses Jahres stellte ein Meinungsforschungsinstitut die Frage, wofür ein Politiker vor allem stehen müsse, damit man ihm vertrauen könne. 60 Prozent der Befragten nannten den Begriff „Wahrheit“ (nach Kath. 29. Januar 2017).

2) Siehe dazu: „Die Zeit läuft weg“, auf diesem Blog vom 12. März 2017.

3) Siehe dazu: „Das Riesenrad, das sich nicht dreht“, auf diesem Blog vom 25. Januar 2017.

4) Siehe Handelsblatt vom 21. April, Kathimerini vom 27. April und vom 7. Juni 2017.

5) Die Darstellung beruht auf dem englischsprachigen Text „Eurogroup statement on Greece“ vom 15. Juni 2017 (EUFIN 153/2017 EN).

6) Kurzfristige Maßnahmen waren bereits im Dezember 2016 beschlossen worden; siehe die entsprechende ESM-Mitteilung: https://www.esm.europa.eu/press-releases/explainer-esm-short-term-debt-relief-measures-greece, Näheres in meinen Blog-Text „Bittere Weihnacht“ vom 22. Dezember 2016.

7) Die Umfrage des Instituts Prorata für die Efimerida ton Syntakton erschien am 23. Juni. Siehe: http://www.efsyn.gr/arthro/amfisvitoyn-oi-psifoforoi-afigima-tis-exodoy-apo-tin-epitropeia

8) Reuters-Meldung vom 16. Juni, ähnlich äußerte sich EZB-Chefvolkswirt Peter Praet in dem zitierten Spiegel-Interview vom 22. Juni.

9) In der Kathimerini vom 26. Juni werden drei Szenarien der Regierung vorgestellt, von denen ein Termin Ende 2017 als der wahrscheinlichste gilt.

10)  Ein positives Signal ist auch die Entwicklung des Zinssatzes für griechische 2-Jahres-Anleihen: Der lag noch im Februar mit 9, 8 Prozent um 2 Prozentpunkte höher als der Preis für 10-Jahres-Bonds, heute liegt er mit 4,2 Prozent deutlich darunter.

11) Dass Tsipras der neuen Wochenzeitung des Buchverlegers Livanis dieses Interview gewährt, ist politisch auch deshalb interessant, weil sich die Zeitung zu einem sozialdemokratischen „Mitte-Links“-Profil bekennt. Gegenüber diesem Lager entwirft Tsipras  „die Perspektive einer progressiven Koalitionsregierung“, die erkennbar die Pasok im Auge hat; dabei nennt er erstmals einen Wunschtermin, nämlich das zweite Halbjahr 2018 („nach dem Auslaufen des Memorandums“).

12) Die Umfrage von Kapa Research und wurde im April 2017 in To Vima veröffentlicht. Die umfangreiche Datei ist nur auf griechisch verfügbar (http://kaparesearch.com/index.php?option=com_k2&view=item&id=110:april-2017-poll&Itemid=137&lang=el)